全國人民代表大會常務委員會：
根據(jù)全國人大常委會2013年監(jiān)督工作計劃，為檢查和推動《中華人民共和國可再生能源法》的貫徹實施，今年5月至6月全國人大常委會執(zhí)法檢查組對可再生能源法的實施情況進行了檢查。全國人大常委會領導對這次執(zhí)法檢查非常重視，張德江委員長專門作出重要批示：“要通過執(zhí)法檢查，督促可再生能源法的實施，鼓勵體制機制和科技創(chuàng)新，完善政策措施，促進可再生能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，為保護和改善環(huán)境、推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展作出貢獻！”。6月5日，執(zhí)法檢查組召開了第一次會議，聽取了國家能源局、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部關于貫徹實施可再生能源法情況匯報，科技部、住房城鄉(xiāng)建設部、國家海洋局、國家電網(wǎng)公司、中國華能集團公司、中國國電集團公司提供了書面匯報材料。6月下旬，檢查組分3個小組分別由陳昌智、沈躍躍、張平副委員長帶隊赴甘肅省、江蘇省和內(nèi)蒙古自治區(qū)進行了執(zhí)法檢查。同時，全國人大常委會委托北京、河北等11個?。▍^(qū)、市）人大常委會分別對本行政區(qū)域內(nèi)可再生能源法的實施情況進行檢查。
下面，我代表可再生能源法執(zhí)法檢查組，將執(zhí)法檢查的主要情況報告如下。
一、可再生能源法實施的基本情況
2005年2月，十屆全國人大常委會審議通過了可再生能源法，2009年12月進行了修正。法律頒布實施以來，國務院及其有關部門高度重視法律的貫徹實施。在可再生能源法和有關配套政策的推動下，我國可再生能源進入全面、快速、規(guī)?；陌l(fā)展階段，對改善能源結(jié)構(gòu)、保護生態(tài)環(huán)境、促進經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
?。ㄒ唬┲贫ㄅ涮追ㄒ?guī)政策，推動法律制度貫徹落實
法律頒布后，國務院有關部門及時制定相關規(guī)章。國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局制定了《可再生能源發(fā)電有關管理規(guī)定》、《可再生能源上網(wǎng)電價及費用分攤管理試行辦法》、《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》等20多件配套規(guī)章政策，原國家電力監(jiān)管委員會制定了《電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電量監(jiān)管辦法》，住房城鄉(xiāng)建設部制定了可再生能源建筑標準體系。法律修改后，有關部門進一步完善了價格和稅收等配套政策?？稍偕茉窗l(fā)展專項資金規(guī)模逐年增加，2012年達到167億元。
近年來，各地從實際出發(fā)，制定地方性法規(guī)，依法保障可再生能源發(fā)展。甘肅、江蘇、內(nèi)蒙古、河北、浙江等地出臺了具體規(guī)定。北京、吉林、湖北、四川、新疆等地還組織開展形式多樣的宣傳教育活動，營造良好的社會氛圍。
?。ǘ┟鞔_發(fā)展規(guī)劃和目標，積極促進可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展
在《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》中將“2015年非化石能源占一次能源消費比重的11.4%”確定為約束性指標?！犊稍偕茉粗虚L期發(fā)展規(guī)劃》和《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》進一步明確了可再生能源發(fā)展目標、任務、重點領域和保障措施。在水電、風電、太陽能發(fā)電和生物質(zhì)能等專項發(fā)展規(guī)劃中，也確定了各類可再生能源發(fā)展的總量目標和布局。各地結(jié)合實際，確定了可再生能源發(fā)展規(guī)劃目標，推動可再生能源產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。在國家電網(wǎng)調(diào)度范圍內(nèi)，2006年到2012年風電并網(wǎng)容量年均增長76%。2012年，甘肅省可再生能源裝機約占全省電力總裝機的二分之一，發(fā)電量約占全省總發(fā)電量的三分之一。
?。ㄈ┳⒅乜萍紕?chuàng)新，不斷提升可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平
近年來，我國對可再生能源開發(fā)利用的科技研發(fā)支持力度不斷加大?！秶抑虚L期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》將可再生能源技術(shù)的研發(fā)和示范推廣作為重點領域，科技部制定了多個專項規(guī)劃，加快對可再生能源、智能電網(wǎng)、儲能技術(shù)的研發(fā)與示范推廣。一批涉及可再生能源發(fā)展的裝備制造、新材料等相關企業(yè)也都加大了科技研發(fā)投入。
在科技的支撐和引領下，我國可再生能源產(chǎn)業(yè)市場競爭力明顯提升。目前，已基本形成涵蓋可再生能源裝備制造、技術(shù)研發(fā)、檢測認證、配套服務的完整產(chǎn)業(yè)鏈。國產(chǎn)風電機組占國內(nèi)市場份額達90%以上，攻克了低風速、海上風電開發(fā)關鍵技術(shù)。光伏電池產(chǎn)量約占全球總產(chǎn)量三分之二，轉(zhuǎn)換效率達到世界先進水平，光伏電池產(chǎn)品在技術(shù)和成本上具有較強國際競爭優(yōu)勢。
（四）可再生能源的開發(fā)利用為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展作出了積極貢獻
我國可再生能源開發(fā)利用取得快速發(fā)展。截至2012年底，我國水電裝機容量2.49億千瓦，風電并網(wǎng)裝機6300萬千瓦，太陽能光伏發(fā)電裝機650萬千瓦，太陽能熱水器總集熱面積2.58億平方米，淺層地熱能應用面積3億平方米，各類生物質(zhì)年利用量3000萬噸標準煤。全國商品化可再生能源年利用量約占一次能源消費總量的9%。可再生能源發(fā)電裝機規(guī)模占總發(fā)電裝機比例達28%，比2005年提高了5個百分點；可再生能源發(fā)電量約占全國總發(fā)電量的20%，比2005年提高4個百分點。
可再生能源產(chǎn)業(yè)已成為新的經(jīng)濟增長點。近年來，可再生能源新增發(fā)電設備投資占我國當年新增電力設備投資總額一半以上。2012年，全國可再生能源發(fā)電設備投資總額達4000億元，江蘇新能源裝備制造產(chǎn)業(yè)規(guī)模突破3000億元，山東可再生能源和新能源企業(yè)吸納就業(yè)人數(shù)20余萬，創(chuàng)造利稅190多億元。
可再生能源的開發(fā)利用對提高群眾生活質(zhì)量和改善生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了積極作用。全國小水電年發(fā)電量2173億千瓦時，解決了3億多人口的用電問題。2012年全國沼氣年產(chǎn)量150多億立方米，折合2500多萬噸標準煤，相當于年減少二氧化碳排放6000多萬噸，改善了農(nóng)村生活質(zhì)量和農(nóng)村環(huán)境狀況。可再生能源建筑應用面積快速增長，有效降低了建筑能耗。江蘇、廣東、黑龍江等地利用秸稈、垃圾發(fā)電，有效減少對環(huán)境的污染。甘肅、云南等地在荒灘區(qū)域集中建設光伏發(fā)電試驗示范生態(tài)區(qū)，探索了一條在“三荒”地區(qū)進行產(chǎn)業(yè)開發(fā)、生態(tài)建設、資源利用的新路子。
二、法律實施中存在的主要問題
?。ㄒ唬┮?guī)劃方面的問題
一是地方和國家規(guī)劃銜接不夠。各地可再生能源開發(fā)利用中長期目標未嚴格依照全國總量目標確定，地方規(guī)劃發(fā)展目標遠超國家總體目標，發(fā)展布局和速度也與國家規(guī)劃不一致。
二是電網(wǎng)規(guī)劃與可再生能源規(guī)劃脫節(jié)。我國可再生能源資源分布與化石能源分布重合度較高，與用電負荷區(qū)域分布不平衡。內(nèi)蒙古、甘肅等地可再生能源資源豐富，就地消納困難，需要遠距離、大容量輸送通道與之相配套。盡管國家可再生能源“十二五”發(fā)展規(guī)劃早已頒布，但國家電網(wǎng)規(guī)劃至今沒有出臺，電網(wǎng)建設普遍滯后于可再生能源發(fā)展，大量可再生能源電力輸出受阻。
?。ǘ┤~保障性收購制度落實方面的問題
可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度是可再生能源法的一項重要制度，但尚未得到有效落實。目前，風電、光伏發(fā)電、水電都出現(xiàn)送出和消納的問題，棄風問題最為嚴重，2012年達到208億千瓦時，占實際發(fā)電量的17%左右。在風力資源豐富的“三北”地區(qū)限電尤其嚴重，年風電平均利用小時數(shù)大幅下降，吉林省從2010年的1941小時下降到2012年的1420小時，一些地方風電限電比例超過40%，給企業(yè)經(jīng)營造成困難。
一是部門責任落實不到位。法律明確規(guī)定“制定電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先調(diào)度和全額保障收購可再生能源發(fā)電的具體辦法”，但至今尚未出臺。電網(wǎng)企業(yè)未按規(guī)定收購電量，電力監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)督乏力。地區(qū)之間、企業(yè)之間的利益關系也制約了全額保障性收購制度的落實。
二是電網(wǎng)運行管理不到位。有地方反映，由于大部分地區(qū)還沒有實施節(jié)能發(fā)電調(diào)度，仍采用年度發(fā)電量計劃管理，導致可再生能源發(fā)電機組讓位于火電機組。有部門反映，部分電網(wǎng)公司不按法律要求對小水電等可再生能源發(fā)電并網(wǎng)提供相關服務，甚至克扣上網(wǎng)電量，由發(fā)電企業(yè)承擔并網(wǎng)費用的情況長期存在。儲能技術(shù)有待突破也是影響不能全額收購的重要因素。
三是部分地區(qū)可再生能源開發(fā)建設秩序不規(guī)范。在當?shù)叵{能力不足，接入電網(wǎng)困難的情況下，有的地方為追求GDP盲目建設，加劇了并網(wǎng)困難。有的發(fā)電企業(yè)為搶占資源，快速擴大裝機規(guī)模，助長了無序發(fā)展勢頭。由此出現(xiàn)了可再生能源裝機規(guī)模大但發(fā)電量小，發(fā)展速度快但效益低的問題，資源浪費嚴重。
（三）可再生能源電價補貼等政策方面的問題
一是部分領域上網(wǎng)電價政策有待完善。目前，光伏發(fā)電采用全國統(tǒng)一標桿上網(wǎng)電價。有地方反映，各地光照條件不同，投資回報差別較大，“一刀切”的價格政策不利于光伏發(fā)電大規(guī)模應用。同時，有的企業(yè)反映，光伏電站上網(wǎng)電價年限不明確，分布式光伏發(fā)電自發(fā)自用部分電價補貼政策沒有確定，海上風電上網(wǎng)電價也未出臺，企業(yè)難以核算投資回報。小水電上網(wǎng)電價長期偏低，影響了其健康發(fā)展。
二是電價附加和補貼機制有待健全。按照現(xiàn)有的電價附加標準和征收率，所籌集的資金已不能滿足補助需要。同時，有企業(yè)反映，補貼審批環(huán)節(jié)多，程序復雜，到位周期長，長期拖欠嚴重影響投資效益。有地方反映，現(xiàn)有補貼側(cè)重于發(fā)電環(huán)節(jié)，對輸電、輔助服務補貼不到位，影響了電網(wǎng)企業(yè)建設的積極性。有部門反映，可再生能源基金的使用缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，資金安排與規(guī)劃缺乏有效銜接。
三是稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行力度有待加強。盡管國家明確對中央財政補貼不征收增值稅，但有的地方仍將電價附加資金列為電網(wǎng)企業(yè)收入，征收增值稅。國家制定了小水電征收6%增值稅的政策，但有的地方實際征收稅率高達16.8%。增值稅改革后，允許抵扣固定資產(chǎn)進項稅額，導致地方政府長期內(nèi)無法從風電、光伏發(fā)電項目中獲得稅收收入，資源優(yōu)勢難以轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤桨l(fā)展優(yōu)勢，影響了地方發(fā)展可再生能源產(chǎn)業(yè)積極性。
（四）可再生能源發(fā)展體制機制方面的問題
一是缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制。有些地方反映，可再生能源發(fā)展涉及部門多，相關部門職能交叉，沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一推進、統(tǒng)一監(jiān)管的工作協(xié)調(diào)機制。
二是相關政策配合不夠。地方普遍反映，目前在分布式能源發(fā)電和微電網(wǎng)建設方面還存在制度約束，制約了分布式能源大規(guī)模開發(fā)應用。盡管電網(wǎng)公司出臺了支持分布式發(fā)電的意見，但國家在微電網(wǎng)等方面仍然缺乏相關政策和實施細則，分布式能源發(fā)展?jié)摿﹄y以發(fā)揮。可再生能源法對水力發(fā)電的適用政策仍未明確，小水電發(fā)展優(yōu)惠政策缺乏穩(wěn)定性。
（五）可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的問題
一是裝備制造產(chǎn)業(yè)大而不強。雖然我國可再生能源裝備制造產(chǎn)業(yè)規(guī)模較大，但由于缺乏明確的行業(yè)準入標準和技術(shù)規(guī)范要求，一些行業(yè)產(chǎn)能盲目擴張造成產(chǎn)能過剩，低價同質(zhì)化競爭激烈，影響產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。有些行業(yè)核心競爭力不強，在關鍵技術(shù)上與發(fā)達國家還有較大差距，導致國內(nèi)產(chǎn)能過剩的同時仍大量進口國外設備。
二是技術(shù)瓶頸有待解決。國家對可再生能源開發(fā)利用的基礎研究投入還不夠，對企業(yè)技術(shù)研發(fā)支持力度較弱，可再生能源開發(fā)利用成本還比較高，影響了可再生能源大規(guī)模推廣應用。
三、深入貫徹實施可再生能源法的有關建議
當前，我國正處在全面建成小康社會的關鍵時期，保障能源安全和生態(tài)環(huán)境安全，必須深入貫徹實施可再生能源法，充分發(fā)揮法律的保障和引領作用，大力發(fā)展可再生能源，實現(xiàn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展和低碳發(fā)展。
?。ㄒ唬┻M一步明確可再生能源優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略
我國可再生能源資源豐富，具有良好的發(fā)展基礎。當前，加快開發(fā)利用可再生能源已成為國際社會的共識。我國在能源結(jié)構(gòu)不合理，對外依存度高的同時，還面臨著資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢。發(fā)展可再生能源對優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、保護和改善環(huán)境、應對氣候變化具有重要意義，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略選擇。國家明確提出到2015年和2020年非化石能源分別占一次能源消費比重11.4%和15%的目標，從長遠考慮，我們必須凝聚社會共識，堅持發(fā)展可再生能源的方向不動搖，進一步確立可再生能源優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，明確可再生能源在我國能源中長期發(fā)展中的總量目標，并落實到能源發(fā)展的規(guī)劃、政策和管理等各個方面。進一步深化能源體制改革，更加注重能源節(jié)約利用和能源消費總量控制，不斷提高可再生能源占一次能源消費的比重。加快建立國家能源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，整體推動可再生能源發(fā)展。
（二）切實增強規(guī)劃的科學性和權(quán)威性
一是強化規(guī)劃科學指導和統(tǒng)籌作用。嚴格按照法律要求，明確規(guī)劃權(quán)限，加強規(guī)劃管理和滾動修編。國家發(fā)展改革委、國家能源局要加強對可再生能源及相關規(guī)劃的統(tǒng)籌，盡快出臺全國電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃，加強配套電網(wǎng)和跨省區(qū)輸出通道建設，提高消納、輸送能力，保證可再生能源開發(fā)、輸送、利用多個環(huán)節(jié)的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。在規(guī)劃編制中更加注重資源勘查和產(chǎn)業(yè)普查工作，科學評估可再生能源開發(fā)利用對生態(tài)環(huán)境的影響，避免造成新的破壞。
二是強化規(guī)劃權(quán)威性和宏觀調(diào)控作用。建立和完善可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標制度和考核制度，切實增強國家規(guī)劃實施的權(quán)威性和約束力。加快研究制定可再生能源電力配額制。統(tǒng)籌國家和地方可再生能源規(guī)劃，確保各級規(guī)劃的協(xié)調(diào)一致，發(fā)展目標、發(fā)展任務和保障措施相互配套。
?。ㄈ┻M一步完善政策措施，促進可再生能源產(chǎn)業(yè)積極健康發(fā)展
一是健全價格政策。根據(jù)科技進步和成本變化，考慮可再生能源生態(tài)環(huán)境效益，及時制定和調(diào)整各類可再生能源上網(wǎng)標桿電價。加快制定光伏電站分區(qū)域上網(wǎng)標桿電價和分布式光伏發(fā)電補貼政策，研究制定海上風電價格政策。
二是進一步完善補貼政策。統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展需求，建立電價附加征收標準調(diào)整機制，及時調(diào)整可再生能源電價附加征收標準，加大征收力度，努力做到應收盡收。積極拓展資金來源，擴大可再生能源基金規(guī)模，保證補貼及時足額到位。加強對財政專項資金的統(tǒng)籌使用，提高資金使用效益。進一步重視對農(nóng)村可再生能源開發(fā)利用的資金支持。系統(tǒng)研究可再生能源相關稅收政策，綜合考慮地方、電網(wǎng)和發(fā)電企業(yè)利益。
?。ㄋ模﹫猿謩?chuàng)新驅(qū)動，全面提高可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平
一是創(chuàng)新體制機制。深入推進電力體制改革，推行節(jié)能發(fā)電調(diào)度，建立適應大規(guī)模可再生能源電力并網(wǎng)運行的新型電力運行機制及促進區(qū)域微電網(wǎng)應用的協(xié)調(diào)機制，保障對可再生能源優(yōu)先調(diào)度，切實落實全額保障性收購制度。建立分布式可再生能源電力并網(wǎng)技術(shù)支撐體系和管理機制，實現(xiàn)分布式發(fā)電直供及無歧視、無障礙接入電網(wǎng)，鼓勵可再生能源的分散開發(fā)和就地消納。加強對可再生能源電力項目接入電網(wǎng)和并網(wǎng)運行的監(jiān)督和管理。
二是完善市場機制。充分考慮資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益因素，建立健全反映資源稀缺及環(huán)境外部成本的能源產(chǎn)品價格和稅收機制，充分體現(xiàn)可再生能源的環(huán)境效益和社會效益。充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，加快國內(nèi)碳交易市場的培育和建設，進一步完善可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場環(huán)境。
三是重視科技創(chuàng)新。加快可再生能源開發(fā)利用密切相關的智能電網(wǎng)、儲能技術(shù)等關鍵技術(shù)研發(fā)和應用。加大對企業(yè)自主研發(fā)和人才培養(yǎng)的支持力度，促進企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新主體。加強可再生能源產(chǎn)業(yè)標準體系和檢測認證機構(gòu)能力建設，全面提升可再生能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平，推動產(chǎn)業(yè)升級。
（五）進一步完善法律法規(guī)，強化法律的保障作用
國務院有關部門應盡快制定全額保障性收購制度的具體辦法，制定水電適用辦法。研究和制定可再生能源發(fā)電并網(wǎng)強制性國家標準，健全行業(yè)準入標準，加強對產(chǎn)品的檢測認證。要針對可再生能源發(fā)展實際，逐步形成支持可再生能源發(fā)展的法律制度。同時，結(jié)合可再生能源法實施中發(fā)現(xiàn)的新情況、新問題，細化法律有關規(guī)定，增強可操作性。進一步加強對可再生能源法落實情況的監(jiān)督檢查，嚴格按照法律要求，加強對規(guī)劃、全額保障性收購、價格、補貼、稅收等制度執(zhí)行情況的監(jiān)督，保障各項法律制度落實到位，依法促進可再生能源產(chǎn)業(yè)積極健康發(fā)展。
以上報告，請審議。
來源： 中國人大網(wǎng) 2013年8月27日
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