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鄉(xiāng)村建設事關農民切身利益、農業(yè)現(xiàn)代化和農村長遠發(fā)展，全面落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需扎實推進鄉(xiāng)村建設。近年來國家先后出臺一系列政策文件，逐漸明確了鄉(xiāng)村建設的總體目標、重點任務及具體實施方案。2020年黨的十九屆五中全會首次提出“實施鄉(xiāng)村建設行動”，2021年的中央一號文件明確要求“把鄉(xiāng)村建設擺在社會主義現(xiàn)代化建設的重要位置、大力實施鄉(xiāng)村建設行動”。2022年的中央一號文件更加強調鄉(xiāng)村建設要扎實推進，對鄉(xiāng)村建設實施機制、農村人居環(huán)境整治提升、重點領域基礎設施建設、數(shù)字鄉(xiāng)村建設、基本公共服務縣域統(tǒng)籌等工作做出具體部署。



一、健全鄉(xiāng)村建設實施機制

扎實穩(wěn)妥推進鄉(xiāng)村建設必須有健全的實施機制。只有實施更加適合本地實際需求的鄉(xiāng)村建設項目，并充分發(fā)揮農民和村莊在鄉(xiāng)村建設的積極性和能動性，鄉(xiāng)村建設才能事半功倍。因此，健全的實施機制是有效推進農村人居環(huán)境整治、農村基礎設施建設、數(shù)字鄉(xiāng)村建設和基本公共服務供給的重要保障；只有建立健全鄉(xiāng)村建設實施機制，才能確保鄉(xiāng)村建設為農民而建的要求、確保鄉(xiāng)村建設的建設成效和有序推進。



為扎實穩(wěn)妥推進鄉(xiāng)村建設，2022年一號文件特別強調鄉(xiāng)村建設的實施機制。與以往中央一號文件相比，今年更加關注農民需求，特別強調“鄉(xiāng)村振興為農民而興、鄉(xiāng)村建設為農民而建的要求”，明確提出“自下而上、村民自治、農民參與”的實施機制。在實施上，特別指出要“加快推進有條件有需求的村莊編制村莊規(guī)劃”，并明確提出“啟動鄉(xiāng)村建設行動實施方案”、“防范村級債務風險”、“推進村莊小型建設項目建議審批”、“明晰鄉(xiāng)村建設項目產權，以縣域為單位組織編制村莊公共基礎設施管護責任清單”等具體措施。在保護傳統(tǒng)村落方面，提出今年重點是實施“拯救老屋行動”。



雖然近年來各地鄉(xiāng)村建設都取得了顯著進展，但我們也發(fā)現(xiàn)不少建設項目與農民的迫切需求還存在較大的差異。根據(jù)北京大學中國農業(yè)政策研究中心于2022年1月在5省169個行政村1768戶農戶的調查（簡稱北大調研，下同），農民對本村最迫切需要建設的前5個項目依次為道路交通、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和飲用水，但2019-2021年實際實施的項目，除道路交通外（占村莊鄉(xiāng)村建設總經費的46%），其他項目（特別是不少“形象項目”）同農民需求相差甚遠。即使道路交通建設項目總體上與農民需求意愿排序一致，但農民最希望的前3項建設項目依次為通村公路、通村公交站點和組內道路，這與實際的建設項目也存在較大差異。當然，不同地區(qū)的農民需求也存在很大差異。



為落實“鄉(xiāng)村振興為農民而興、鄉(xiāng)村建設為農民而建”的總體要求。鄉(xiāng)村建設項目需因地制宜，要與當?shù)剞r民的迫切需求有機結合起來，因此，充分考慮農民實際需求，充分發(fā)揮農民積極性，秉承“自下而上、村民自治、農民參與”的原則，科學規(guī)劃短期和中長期適合各村莊的鄉(xiāng)村建設進展極其重要。這要求各地政府在鄉(xiāng)村建設項目規(guī)劃和實施上，改變以往“從上到下”的運行機制，總結推廣農民群眾參與鄉(xiāng)村建設項目的有效做法。



二、接續(xù)實施農村人居環(huán)境整治提升五年行動

建設美麗宜居鄉(xiāng)村是全面推進鄉(xiāng)村振興的重要任務之一，事關廣大農民根本福祉，是縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的重要舉措。但由于農村基本公共服務供給有限，優(yōu)先用于與生產生活密切相關的基礎設施建設，長期以來人居環(huán)境基礎設施供給不足。雖然近年來加快了對農村人居環(huán)境設施的投入，農村人居環(huán)境也在不斷改善，但農村人居環(huán)境整體上仍處于較低水平。



加強農村人居環(huán)境整治，是近幾年中央政策的著力方向之一。2018年三年行動方案后，2021年一號文件提出“實施農村人居環(huán)境整治提升五年行動”，繼續(xù)關注農村廁所、污水、黑臭水體、生活垃圾、村莊清潔和綠色行動幾方面；在此基礎上，2022年中央一號文件明確指出“接續(xù)實施農村人居環(huán)境整治提升五年行動”，明確了今年的工作重點：在改廁方面，重點強調“從農民實際需求出發(fā)”；在污水處理方面，“優(yōu)先治理人口集中村莊”；在生活垃圾方面，強調“生活垃圾源頭分類減量，推進就地利用處理”；在村莊清潔美化方面，“深入實施村莊清潔行動和綠化美化行動”。



從北大調研看，雖然近年來農村人居環(huán)境整治提升行動效果顯著、人居環(huán)境整體上得到明顯改觀，但人居環(huán)境領域仍存在部分整治不充分、區(qū)域差異大等現(xiàn)實問題。至2021年底，有90%的農戶使用了衛(wèi)生廁所，95%農戶集中處理了生活垃圾，基本形成“村收集—鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉運—縣處理”的模式，村容村貌有明顯改善。但區(qū)域差異較大，有些地區(qū)農村廁所不符合農民需求，糞污資源化利用程度低，村容村貌治理過程中仍存在“重面子、輕里子”的情況。大多數(shù)地區(qū)仍存在生活垃圾源頭分類尚未建立，生活污水治理進行緩慢，黑臭水體治理難度大等問題。



為接續(xù)落實農村人居環(huán)境整治提升五年行動，需要因地制宜推廣滿足當?shù)刈匀粭l件和農民需求的人居環(huán)境設施。在廁所方面，要根據(jù)實際情況“宜水則水、宜旱則旱”，整改現(xiàn)存問題；在污水方面，有條件有需求的地區(qū)要納入城市污水管網或自建污水管網設施，不適宜集中處理的推行小型化生態(tài)化治理方案；在垃圾方面，推進生活垃圾源頭分類減量；在黑臭水體治理方面，要明確治理目標；在村莊清潔綠化方面，要真正從農民需求出發(fā)，發(fā)揮村民自治能力，將清潔綠化美化落到實處。



三、扎實開展重點領域農村基礎設施建設

完善的農村基礎設施是促進鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化的必要條件。加強農村基礎設施建設是農業(yè)農村發(fā)展的有力支撐、是縮小城鄉(xiāng)差距實現(xiàn)全民富裕的重要舉措。習近平總書記特別強調，“要把公共基礎設施建設的重點放在農村，推進城鄉(xiāng)基礎設施共建共享、互聯(lián)互通，推動農村基礎設施建設提檔升級”。2021年一號文件已明確將農村道路暢通工程、農村供水保障工程、鄉(xiāng)村清潔能源建設工程、數(shù)字鄉(xiāng)村建設發(fā)展工程和村級綜合服務設施提升工程作為“十四五”時期補齊農村基礎設施短板的突破口。



2022年中央一號文件特別強調要“扎實開展重點領域農村基礎設施建設”。提出的重點領域更加具體、要求和措施更加具體。例如，除繼續(xù)強調較大人口規(guī)模自然村（組）通硬化路以外，還明確提出“有序推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)通三級及以上等級公路”建設，“實施農村公路安全生命防護工程和危橋改造”和“扎實開展農村公路管理養(yǎng)護體制改革試點，穩(wěn)步推進農村公路路況自動化檢測”。同時，特別提出要“配套完善凈化消毒設施設備”，繼續(xù)強調“深入實施農村電網鞏固提升工程”并新增“推進農村光伏”建設；提出“實施農房質量安全提升工程”并“加強對用作經營的農村自建房安全隱患整治”。



雖然近期我國農村基礎設施建設得到快速發(fā)展，但還處在不少需要補短板的重點領域，同時地區(qū)間差異很大。北大調研顯示，到2022年1月，到鄉(xiāng)級公路距離在1公里以內的村的占比已經到達80%，農戶自來水普及率近70%，農戶對生活用水水質的滿意度達87%；但部分西部村莊和山區(qū)村莊的發(fā)展水平較低，還存在很大的短板。在生活能源方面，僅有25%的農戶將電力作為最主要的炊事能源。此外，46%的農戶住房建于2000年以前，部分省份高達60%以上，因此農房質量安全提升是當務之急。



扎實推進農村基礎設施建設需要因地制宜、突出重點。要立足各地的現(xiàn)有基礎，尊重農民意愿，確定適合各地的農村基礎設施建設的重點領域和優(yōu)先序，尤其在道路、供水、能源和農房等方面，要將好事辦實、將實事辦好。與此同時，在建設和維護上要有創(chuàng)新思路，建立健全農村基礎設施建設和管護的體制機制保障。



四、大力推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設

以數(shù)字技術驅動鄉(xiāng)村生產方式、生活方式和治理方式變革，對提升農業(yè)農村生產力、優(yōu)化城鄉(xiāng)與區(qū)域要素流動和配置，推動農業(yè)高質高效發(fā)展，促進鄉(xiāng)村治理能力和治理體系現(xiàn)代化均具有重要意義。鄉(xiāng)村的數(shù)字基礎設施、經濟數(shù)字化、治理數(shù)字化和生活數(shù)字化是當前數(shù)字鄉(xiāng)村建設重要內容。要充分發(fā)揮數(shù)字技術促進農業(yè)農村現(xiàn)代化的作用，數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展必須以市場需求為導向，補足鄉(xiāng)村經濟數(shù)字化發(fā)展短板，提高農民數(shù)字素養(yǎng)與技能，加快鄉(xiāng)村治理與公共服務數(shù)字化轉型。



為此，今年中央一號文件專門以整段篇幅提出“大力推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設”。文件強調“著眼解決實際問題，拓展農業(yè)農村大數(shù)據(jù)應用場景”，確立了以市場需求為導向建設方向。繼續(xù)強調“推進智慧農業(yè)發(fā)展，促進信息技術與農機農藝融合應用”以彌補經濟數(shù)字化發(fā)展的短板。首次提出“實施‘數(shù)商興農’工程，促進農副產品直播帶貨規(guī)范健康發(fā)展”，并強調“加快實施‘快遞進村’工程”和“推動互聯(lián)網+政務服務”向鄉(xiāng)村延伸覆蓋。與此同時，文件還特別指出“加強農民數(shù)字素養(yǎng)與技能培訓”。為探索數(shù)字鄉(xiāng)村建設的規(guī)范標準及評估體系，文件首次提出“加快推動數(shù)字鄉(xiāng)村標準化建設，研究制定發(fā)展評價指標體系，持續(xù)開展數(shù)字鄉(xiāng)村試點”。



近期我們研究表明，推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設要有關注發(fā)展鴻溝和如何使農民成為受益主體問題。北京大學新農村發(fā)展研究院聯(lián)合阿里研究院編制的《縣域數(shù)字鄉(xiāng)村指數(shù)（2020）》研究報告顯示，我國縣域數(shù)字鄉(xiāng)村已有較好發(fā)展基礎，盡管受到新冠疫情沖擊，2020年繼續(xù)保持穩(wěn)步增長（6%）；但研究也指出，要高度重視區(qū)域差異和發(fā)展鴻溝問題，特別是鄉(xiāng)村經濟數(shù)字化區(qū)域平衡發(fā)展問題。北大調研也證實，鄉(xiāng)村數(shù)字基礎設施得以不斷完善，99.9%的受訪村莊實現(xiàn)了4G網絡全覆蓋，23%建有電商服務站，35%實現(xiàn)快遞進村，37%建有一站式服務平臺且提供線上服務；但在農民層面，數(shù)字技術惠民程度還有待顯著提高，到2021年底只有不到1%的農民有在網上銷售農產品。國家的數(shù)字農業(yè)農村發(fā)展規(guī)劃提出，農產品網絡零售額在農產品總交易額占比要從2018年的9.8%提高到2025年的15%。但如果按現(xiàn)在趨勢發(fā)展下去，這個發(fā)展“大餅”農民能分到的比例不會太大。



為此，在大力推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設上，需要堅持突出重點和補足短板并重，需要特別關注農民從數(shù)字鄉(xiāng)村建設上獲益。建議數(shù)字鄉(xiāng)村建設要分階段地有序推進，要采取更具包容性和公平性的區(qū)域發(fā)展策略，要充分發(fā)揮政府公共職能與市場配置資源作用。要把農民作為數(shù)字鄉(xiāng)村建設的重要主體，讓更多的農民、特別是低收入農民參加到‘數(shù)商興農’工程，通過培訓等措施，提高他們在“電商大餅”中的占比；在農產品流通新業(yè)態(tài)發(fā)展過程中，要有創(chuàng)新的體制機制讓廣大農民從農產品供應鏈上中游增值中獲得更多利益。



五、加強基本公共服務縣域統(tǒng)籌

加強基本公共服務是政府的重要職能，是保障全體公民生存和發(fā)展的基本需要，同時基本公共服務提高與經濟社會發(fā)展水平緊密相關。在目前我國城鄉(xiāng)基本公共服務差距較大的情況下，加強農村基本公共服務建設極其重要。但基本公共服務發(fā)展需要一定的過程，現(xiàn)階段以強調縣域內統(tǒng)籌是非常務實可行的。



去年中央一號文件分別部署了“提升農村基本公共服務水平”和“加快縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展”這兩大任務，2022年中央一號文件將其整合提升為“加強基本公共服務縣域統(tǒng)籌”，充分考慮了阻礙我國城鄉(xiāng)融合的雙重戶籍約束和財政分權體制掣肘的現(xiàn)實問題。文件繼續(xù)強調“醫(yī)療衛(wèi)生”領域的補短板問題；同時， 更加關注“一老一少”領域的公共服務問題，特別強調“實施新一輪學前教育行動計劃”和“敬老院”等公共服務供給；與此同時，首次提出“推動基本公共服務供給由注重機構行政區(qū)域覆蓋向注重常住人口服務覆蓋轉變”，凸顯了“十四五”期間由“空間城鎮(zhèn)化”向“人的城鎮(zhèn)化”轉變的趨勢；繼續(xù)強調“扎實推進城鄉(xiāng)學校共同體建設”，并提出“實施村級綜合服務設施提升工程”。



雖然近年來農村基本公共服務投入逐年持續(xù)增長，在基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、綜合服務等方面要實現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化還任重道遠。例如，北大調研顯示，有小學和幼兒園的樣本村分別只有54%和43%，但有公立幼兒園的樣本村僅占28%；雖然醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施得到很快發(fā)展，村診所覆蓋面已達到96%，但也有16%的樣本村沒有標準化集體診所；老年活動中心等養(yǎng)老設施缺乏，僅20%的樣本村有養(yǎng)老院。



為解決農村基本公共服務供給不充分和不平衡問題，在現(xiàn)階段從縣域層面統(tǒng)籌發(fā)展極其重要。要構建從覆蓋“行政區(qū)域”轉變?yōu)楦采w“常住人口”的公共服務均等化體系；要進一步合理規(guī)劃，瞄準農民需求加強基本公共服務均等化進展。在目前我國城鄉(xiāng)基本公共服務差距過大的情況下，加強農村基本公共服務建設極其重要；在加強基本公共服務縣域統(tǒng)籌背景下，中央、?。ㄊ校┖偷貐^(qū)政府要特別關注和加大對欠發(fā)達縣的基本公共服務建設投入的支持力度。


原標題：黃季焜：全面落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需扎實穩(wěn)妥推進鄉(xiāng)村建設