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 編者按：隨著近年來電力供需形勢變化，以及國家指標、補貼等政策的階段性調(diào)整，光伏發(fā)電等新能源行業(yè)出現(xiàn)了投資過熱的情況，政策預(yù)期不確定引發(fā)了行業(yè)一系列波動，市場秩序也隨之受到影響。在此，談一下新形勢下加強光伏市場監(jiān)管的有關(guān)思考。

近年來，尤其是2013年《國務(wù)院關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2013〕24號）下發(fā)以來，我國光伏產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，不但在節(jié)能減排，低碳環(huán)保方面發(fā)揮重要作用，而且整個產(chǎn)業(yè)鏈已經(jīng)在國民經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構(gòu)化轉(zhuǎn)型中占據(jù)重要位置。然而，隨著近年來電力供需形勢變化，以及國家指標、補貼等政策的階段性調(diào)整，光伏發(fā)電等新能源行業(yè)出現(xiàn)了投資過熱的情況，政策預(yù)期不確定引發(fā)了行業(yè)一系列波動，市場秩序也隨之受到影響。在此，筆者結(jié)合監(jiān)管機構(gòu)在市場一線觀察和發(fā)現(xiàn)的有關(guān)情況，談一下新形勢下加強光伏市場監(jiān)管的有關(guān)思考。

光伏產(chǎn)業(yè)政策推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了良好成效

進入21世紀以來，能源革命進程加快，能源革命的走向決定著未來能源發(fā)展的方向，也是宏觀經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要載體。光伏等新能源產(chǎn)業(yè)作為能源革命不可或缺的一環(huán)，受到國家政策的大力支持，發(fā)展取得了明顯成效。

1.經(jīng)過近十年發(fā)展，國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)已經(jīng)形成健全的產(chǎn)業(yè)體系，在全球產(chǎn)業(yè)鏈占據(jù)主導(dǎo)地位。電池片、組件在定價和技術(shù)標準領(lǐng)域掌握了相當?shù)脑捳Z權(quán)，在“一帶一路”戰(zhàn)略引導(dǎo)下，我國光伏企業(yè)“走出去”步伐也在不斷加快，縱觀全國各行業(yè)，這種優(yōu)勢的主導(dǎo)地位除了高鐵之外在光伏等新興產(chǎn)業(yè)也得以實現(xiàn)。

2.光伏產(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟“穩(wěn)增長、促發(fā)展”提供重要支撐。隨著光伏產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展壯大，對GDP保障和就業(yè)拉動作用愈加重要，對電纜、鋼鐵、水泥等行業(yè)的集成和拉動效果也非常明顯。據(jù)估算，2016年光伏行業(yè)總產(chǎn)值達3500億元以上，影響就業(yè)人口以百萬計，產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展為穩(wěn)定和完善宏觀經(jīng)濟提供重要支撐。

3.行業(yè)完成了從亂到治的過渡，逐步進入到良性發(fā)展階段。光伏行業(yè)已經(jīng)逐步摘下被詬病的“高耗能、高污染”帽子，主要設(shè)備商、組件生產(chǎn)商技術(shù)進步明顯，管理日趨規(guī)范，單晶和多晶電池產(chǎn)業(yè)化效率分別達到了19.8%和18.3%，高效電池達到了21%和19%，光伏發(fā)電能效優(yōu)勢已充分體現(xiàn)。

4.“光伏+”模式有效實現(xiàn)各類社會經(jīng)濟資源的綜合利用。一方面分布式光伏打破傳統(tǒng)的能源集中供應(yīng)模式，實現(xiàn)了電力供應(yīng)和需求精確對接，使閑置屋頂資源產(chǎn)生價值同時，也節(jié)省全社會輸配電網(wǎng)投資成本。今年夏季合肥、嘉興等分布式光伏裝機規(guī)模較大城市，在用電負荷創(chuàng)歷史新高情況下，未進行大規(guī)模電網(wǎng)改造和需求側(cè)管控措施就安然度過夏季高溫，光伏頂峰的作用初步顯現(xiàn)。另一方面，從各能源結(jié)構(gòu)特性看，只有光伏適合建造在荒漠、荒坡、廢棄土地之上，并且可以采用漁光互補、農(nóng)光互補等多種形勢，體現(xiàn)廢棄土地資源綜合利用的良好效果。

新興行業(yè)發(fā)展過程中不可避免遇到若干問題

隨著行業(yè)發(fā)展持續(xù)規(guī)模化，作為新興產(chǎn)業(yè)，光伏發(fā)電發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)與電網(wǎng)運營、政府政策等上層建筑的碰撞不可避免地進入了行業(yè)陣痛期。2015年以來，隨著補貼拖欠的持續(xù)化以及相繼啟動的兩輪補貼下調(diào)政策，產(chǎn)業(yè)投資冷熱不均情況凸顯，企業(yè)經(jīng)營狀況惡化；隨著光伏電站接入規(guī)模的不斷擴大，電網(wǎng)安全穩(wěn)定運營的壓力也逐漸顯現(xiàn)；同時較低的行業(yè)技術(shù)門檻，在吸引了多元化的社會投資，激發(fā)市場活力同時，也在一定程度上擾亂了市場秩序。具體分析而言，行業(yè)主要存在幾個方面問題：

1.電力供需形勢的變化給各類專項規(guī)劃之間的有序銜接帶來挑戰(zhàn)。表現(xiàn)在光伏等專項新能源規(guī)劃和電網(wǎng)規(guī)劃銜接性有待進一步提高。近階段，中西部部分地區(qū)限電嚴重，隨著電力供需形勢持續(xù)放緩和傳統(tǒng)能源直接交易放開，西部以及特高壓交直流落點區(qū)域的限電風(fēng)險會加大，一方面西部各省燃煤火電可以利用成本優(yōu)勢鎖定用戶搶發(fā)多發(fā)，進一步增加了可再生能源的限電風(fēng)險；另一方面交易規(guī)模擴大意味著跨省跨區(qū)送電規(guī)模的擴大，西部發(fā)電過剩的風(fēng)險或會加快傳遞到中東部省份，中東部區(qū)域新能源限電勢頭已經(jīng)初步顯現(xiàn)。

2.項目開發(fā)和建設(shè)秩序有待進一步完善。一是部分項目指標分配機制不透明。市場主體盲目投資項目，導(dǎo)致部分省市項目備案甚至并網(wǎng)容量遠超過國家下達的規(guī)模指標。二是并網(wǎng)標準不明確。如2016年6月30日后并網(wǎng)光伏項目電價下調(diào)，很多公司搶“630”前并網(wǎng)，并網(wǎng)標準的不一致導(dǎo)致了部分項目存在不按備案規(guī)模和標準建設(shè)等情況。三是電網(wǎng)接入管理不規(guī)范。雖然國家能源局印發(fā)了分布式電源監(jiān)督管理有關(guān)規(guī)范文件，但是實際操作中各電力企業(yè)對有關(guān)流程、時間節(jié)點的要求執(zhí)行不一；部分外線送出項目也在一定程度上存在了“三指定”現(xiàn)象。四是仍然存在一定倒賣路條的情況，變相提高了項目開發(fā)建設(shè)成本。

3.補貼拖欠問題影響行業(yè)良性發(fā)展。據(jù)國家發(fā)展改革委統(tǒng)計口徑顯示，目前可再生能源補貼資金缺口600億元左右。近期第六批可再生能源補貼資金陸續(xù)到賬緩解了部分企業(yè)經(jīng)營現(xiàn)金流緊張情況，本批項目基本上在2105年1月前并網(wǎng)，運行后兩年甚至更久才拿到補貼；仍然還有很多項目并未進入本批補貼目錄，甚至要等下一批補貼發(fā)放才可以拿到補貼。根據(jù)調(diào)研了解到，補貼拖欠一年，相當于標桿電價下調(diào)5分錢，對企業(yè)現(xiàn)金流影響很大，不利于光伏發(fā)電投資良性發(fā)展，不利于高效組件、柔性支架、儲能等新技術(shù)在電站的應(yīng)用。

4.市場秩序不規(guī)范，監(jiān)管缺位。市場主體增加，導(dǎo)致光伏電站投資建設(shè)和運營中的問題不斷出現(xiàn)。媒體在光伏扶貧電站品質(zhì)、光伏電站土地性質(zhì)、光伏指標倒賣等方面都爆出過負面影響的事件或新聞。由出現(xiàn)的這些問題我們可以發(fā)現(xiàn)，光伏發(fā)電行業(yè)監(jiān)管依據(jù)的法規(guī)和標準缺失，保障性收購、項目并網(wǎng)甚至光伏扶貧等政策缺少配套文件；監(jiān)管責任不清晰，監(jiān)管執(zhí)法主題不明確，能源監(jiān)管機構(gòu)和地方行業(yè)主管部門聯(lián)動機制沒有完全建立。2016年12398能源監(jiān)管投訴舉報熱線接受的信息中，涉及光伏領(lǐng)域投訴舉報明顯增加。