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編者按：2月18日下午，國家能源局舉行座談會，這次座談會讓悲觀情緒籠罩的光伏行業(yè)如沐春風(fēng)，業(yè)界普遍給予較高的評價。這次征求意見明確，由各項(xiàng)目單位申報度電補(bǔ)貼金額，各省能源局組織匯總，報送國家能源局，由國家能源局統(tǒng)一排序，統(tǒng)籌確定。

2月18日下午，國家能源局舉行座談會，召集相關(guān)企業(yè)、地方政府、行業(yè)協(xié)會和金融機(jī)構(gòu)就2019年光伏發(fā)電建設(shè)管理工作征求意見。隨即自媒體廣泛傳播意見內(nèi)容，市場積極響應(yīng)，光伏相關(guān)上市公司全線飄紅。

征求意見的亮點(diǎn)包括：財政部定補(bǔ)貼總額“量入為出”;國家發(fā)改委定補(bǔ)貼上限，不得突破;國家能源局定競爭規(guī)則，公開公平公正;企業(yè)定補(bǔ)貼強(qiáng)度，良幣淘汰劣幣;市場定建設(shè)規(guī)模，不再計劃指標(biāo)。

另外，具體辦法中還有六個關(guān)鍵點(diǎn)，一是明確將光伏項(xiàng)目分為需要國家補(bǔ)貼和不需要國家補(bǔ)貼項(xiàng)目，無需補(bǔ)貼項(xiàng)目完全放開，不限規(guī)模;二是解決去年戶用光伏“5*31政策”遺留問題;三是明確項(xiàng)目建設(shè)期限，延后兩個季度還未建成者，取消補(bǔ)貼資格;四是項(xiàng)目招標(biāo)由各省組織，由國家能源局統(tǒng)一排序，統(tǒng)籌確定;五是除扶貧、戶用和原已批準(zhǔn)的特殊項(xiàng)目外，分布式和地面電站全部采用競價方式獲取補(bǔ)貼指標(biāo)。通俗來講，就是誰要的補(bǔ)貼少，誰就能優(yōu)先獲得裝機(jī)容量，直至補(bǔ)貼分配完畢;六是首次將戶用光伏單列并給予單獨(dú)指標(biāo)，實(shí)施固定補(bǔ)貼。

這次座談會讓悲觀情緒籠罩的光伏行業(yè)如沐春風(fēng)，業(yè)界普遍給予較高的評價。如何讓政策發(fā)揮更大的效應(yīng)，筆者就實(shí)施辦法中的相關(guān)問題提出三點(diǎn)政策建議。

發(fā)揮地方政府積極性

這次征求意見明確，由各項(xiàng)目單位申報度電補(bǔ)貼金額，各省能源局組織匯總，報送國家能源局，由國家能源局統(tǒng)一排序，統(tǒng)籌確定。這一政策的目的是全國一盤棋，競爭補(bǔ)貼價低者優(yōu)先，直至補(bǔ)貼總額用完截止;規(guī)則公開公平公正，有利于良幣淘汰劣幣，成本控制好，管理效率高的企業(yè)優(yōu)先勝出;原有的路條、尋租將失去生存的土壤;量入為出，新增加的光伏電站不再存在欠補(bǔ)問題;使得項(xiàng)目非技術(shù)成本下降，地方不太會坐地要價、坐地漲價，所有申報的項(xiàng)目都趨于零利潤邊緣，任何變相漲價行為都將讓項(xiàng)目失敗。

但這一政策如何使地方政府發(fā)揮積極性呢?

一些地方政府有意發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，期望上馬更多的新能源電站，但由于各種原因，如光照條件不佳等，競爭補(bǔ)貼競爭力不足，難以在國家“大盤子”中勝出，甚至可能全省(市或區(qū))覆沒。地方政府只負(fù)責(zé)上報，無法確認(rèn)最終本省中標(biāo)多少項(xiàng)目、多大規(guī)模，將給各省的能源整體規(guī)劃增加了不確定性和復(fù)雜性。一些省及地市政府也愿意拿出配套補(bǔ)貼支持本地區(qū)新能源電站投資，如何將地方配套補(bǔ)貼支持融入國家的“大盤子”，以推動區(qū)域能源轉(zhuǎn)型?

要解決這一問題，筆者建議，將財政部確定的補(bǔ)貼總額“切蛋糕”，分配給省級政府。根據(jù)光伏發(fā)展的規(guī)模、潛力、并網(wǎng)消納、能源轉(zhuǎn)型等因素按塊塊“切蛋糕”，各省根據(jù)國家的切塊及省內(nèi)配套補(bǔ)貼，在省內(nèi)由光伏電站投資企業(yè)競爭補(bǔ)貼，通過競爭排序的方式優(yōu)選出可享受補(bǔ)貼的項(xiàng)目，省能源局將省內(nèi)中標(biāo)項(xiàng)目匯總報給國家能源局。

這一辦法的好處是：有利于調(diào)動地方政府的積極性，多方籌措地方補(bǔ)貼資金，既補(bǔ)充了國家級補(bǔ)貼金額不足，又?jǐn)U大了新能源投資規(guī)模;有利于地方因地制宜，地方補(bǔ)貼可根據(jù)地方特色和發(fā)展需要在戶用、分布式、地面、扶貧等方面進(jìn)行調(diào)劑;有利于地方競價模式創(chuàng)新，地方能源局可依照國家能源局制定的規(guī)則，增加競價模式的多樣性和創(chuàng)新性，更自主、更高效地安排本省補(bǔ)貼，例如設(shè)計省內(nèi)扶貧和戶用的競爭規(guī)則。

由于普遍采用國家能源局制定的競價排名原則，有標(biāo)準(zhǔn)可依，有數(shù)據(jù)可尋，有材料可證，過程公開公平公正，地方不存在任何尋租機(jī)會;有利于減輕國家能源局統(tǒng)籌的壓力，大多分布式項(xiàng)目規(guī)模小，全國上報的項(xiàng)目可能達(dá)數(shù)萬數(shù)十萬，排序冗長。雖然借助數(shù)字化分類，工作效率比較高，但辦公室工作人員核對工作繁瑣，倒不如交給省級能源局。國家級機(jī)構(gòu)可從繁雜的事務(wù)性工作中解放出來，集中精力于規(guī)則制定及實(shí)施情況監(jiān)督檢查。根據(jù)各省上報材料，可建立公開透明的數(shù)據(jù)庫，供各地方相互學(xué)習(xí)、相互競爭、相互監(jiān)督，并根據(jù)各地執(zhí)行情況，每年動態(tài)調(diào)整蛋糕分配比例。

促進(jìn)全光伏項(xiàng)目競價

此次座談會提出了對光伏發(fā)電項(xiàng)目實(shí)施分類管理。對于需要國家補(bǔ)貼的項(xiàng)目，分為五類：光伏扶貧項(xiàng)目、戶用光伏項(xiàng)目、普通光伏電站項(xiàng)目、工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目，以及國家組織實(shí)施的專項(xiàng)工程或示范項(xiàng)目(包括國家明確建設(shè)規(guī)模的示范省、示范區(qū)、示范城市內(nèi)的光伏發(fā)電項(xiàng)目，以及跨省跨區(qū)輸電通道配套光伏發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目等)。根據(jù)國家確定的年度新增項(xiàng)目補(bǔ)貼總額，將對五類項(xiàng)目分類施策，依據(jù)市場競爭原則組織新增光伏發(fā)電項(xiàng)目的建設(shè)。

參與競爭補(bǔ)貼的有三類：工商業(yè)分布式、普通光伏電站以及國家專項(xiàng)和示范項(xiàng)目，由地方通過招標(biāo)競爭組織項(xiàng)目，國家根據(jù)補(bǔ)貼額度通過排序確定補(bǔ)貼名單。

其中，光伏扶貧和戶用光伏項(xiàng)目不參與市場競價機(jī)制。光伏扶貧項(xiàng)目按國家相關(guān)政策執(zhí)行，戶用光伏則根據(jù)切塊的補(bǔ)貼額度確定的年度裝機(jī)總量和固定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行單獨(dú)管理。

但筆者認(rèn)為，光伏扶貧和戶用光伏這兩類項(xiàng)目也可采用市場競價補(bǔ)貼模式，分開列預(yù)算，類似執(zhí)行“量入為出”的市場競爭規(guī)則。

若直接對戶用光伏分指標(biāo)，極有可能引起搶裝現(xiàn)象，也會因指標(biāo)問題產(chǎn)生尋租現(xiàn)象。建議戶用光伏采用類似競價模式，各省向國家能源局上報本年度戶用光伏預(yù)算，國家能源局綜合考量各種因素，按一定的公式計算，將補(bǔ)貼金額分配至各省。省內(nèi)以鄉(xiāng)或縣為單位進(jìn)行報價競爭，價低者優(yōu)先獲得項(xiàng)目批準(zhǔn)。同時，各省可參照領(lǐng)跑者項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，制定相應(yīng)的技術(shù)參數(shù)以及采購標(biāo)準(zhǔn)，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”。

光伏扶貧有其特殊性，是國家的一項(xiàng)福利性政策，因此，如何將光伏扶貧項(xiàng)目落實(shí)到有需求的貧困地區(qū)是關(guān)注的重點(diǎn)。市場競價補(bǔ)貼模式，一方面有利于降低扶貧成本，用更少的錢建更多更大規(guī)模的電站，幫扶更多的貧困地區(qū)和貧困人群，發(fā)揮出更大的價值;另一方面有利于降低扶貧中的尋租機(jī)會，讓光伏扶貧也成為一塊凈土。國家能源局和地方政府可制定類似競補(bǔ)規(guī)則，同時對扶貧項(xiàng)目進(jìn)行工程質(zhì)量和運(yùn)營維護(hù)的把關(guān)，明確光伏扶貧項(xiàng)目的技術(shù)參數(shù)，所需采購產(chǎn)品的質(zhì)量要求，確保質(zhì)量技術(shù)過硬、成本夠低、競爭力夠強(qiáng)的光伏企業(yè)能夠拿到扶貧項(xiàng)目。

依照項(xiàng)目類型“切蛋糕”

此次座談會建議工商業(yè)分布式、普通光伏電站以及國家專項(xiàng)和示范項(xiàng)目三類由地方通過招標(biāo)競爭，國家根據(jù)補(bǔ)貼額度通過排序確定補(bǔ)貼項(xiàng)目名單。

但工商業(yè)分布式、普通光伏電站及專項(xiàng)和示范項(xiàng)目的投資成本差異比較大，放在一個籃子里混合比較的結(jié)果是，普通光伏電站輕松勝出。筆者認(rèn)為分類后，同類項(xiàng)目競爭，更有利于資源的優(yōu)化配置。

筆者建議，將補(bǔ)貼總額按條條(即按類型)“切蛋糕”，按照光伏發(fā)電項(xiàng)目的五類，確定各自的補(bǔ)貼金額。一方面，有利于落實(shí)國家能源轉(zhuǎn)型的優(yōu)先目標(biāo)。如果主要任務(wù)是扶貧，扶貧的補(bǔ)貼額就會放大;如果偏向分布式，分布式的補(bǔ)貼就加大;另一方面，有利于市場各主體對國家政策偏向、主要支持的項(xiàng)目類型有更清晰的判斷，有助于各企業(yè)規(guī)劃長期競爭力的安排。

此次國家能源局召開的座談會是光伏政策轉(zhuǎn)型的重要拐點(diǎn)，國家發(fā)改委及能源局定規(guī)則而非批項(xiàng)目，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)模式下的定規(guī)模分指標(biāo)的套路將成為歷史，國家財政部、發(fā)改委及能源局各司其職、分工配合、相互制約，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，實(shí)現(xiàn)光伏行業(yè)良性發(fā)展。

配合此次座談會呈現(xiàn)的五大亮點(diǎn)，筆者認(rèn)為，國家財政部確定了補(bǔ)貼總額后，國家發(fā)改委可根據(jù)國家能源轉(zhuǎn)型方向和扶貧重點(diǎn)，按光伏項(xiàng)目的五大類型，先進(jìn)行條條分配各類型補(bǔ)貼預(yù)算，再按區(qū)域能源發(fā)展的重點(diǎn)和順序，進(jìn)行塊塊切割，在各省級區(qū)域中進(jìn)行分配。據(jù)此，國家能源局負(fù)責(zé)規(guī)則制定，并監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行，五大類的項(xiàng)目都可通過競補(bǔ)方式，讓競爭力強(qiáng)的企業(yè)在競補(bǔ)中勝出。各省級及地方政府根據(jù)其發(fā)展需要及財力可能，因地制宜，確定配套補(bǔ)貼和方向，遵照國家級規(guī)則，省內(nèi)競補(bǔ)排名，推動光伏事業(yè)在各區(qū)域的發(fā)展。省級能源局定期匯總，并匯報各地方的模式、成果和數(shù)據(jù)，由國家能源局匯總和總結(jié)。國家財政部、發(fā)改委和能源局可動態(tài)調(diào)整下年度補(bǔ)貼總額、分配比例和規(guī)則改進(jìn)。

對新增光伏項(xiàng)目，此次座談會的五大亮點(diǎn)及后期科學(xué)合理的流程設(shè)計，可以解決光伏政策延續(xù)性、穩(wěn)定性和可預(yù)見性問題，也徹底解決了新增項(xiàng)目補(bǔ)貼拖欠問題，讓光伏行業(yè)真正成為陽光下的凈土產(chǎn)業(yè)，健康可持續(xù)發(fā)展可期可待。

原標(biāo)題：觀點(diǎn)| 光伏新政何不一步到位?