編者按：李俊峰闡述自己關(guān)于可再生能源配額制的觀點，認為我國可再生能源的發(fā)展在技術(shù)上已具備平價上網(wǎng)的條件，只是存在若干制約障礙，如傳統(tǒng)火電的利益者緊抓不放，可再生能源消納程度不高，市場化程度較低等，他認為目前消納保障機制實施的基礎(chǔ)已經(jīng)成熟，已經(jīng)受到業(yè)內(nèi)人士的期待，這一舉措將使可我國再生能源市場繁榮起來。
前言：實施可再生能源電力消納保障制度是我國可再生能源發(fā)展全面進入平價階段的必要措施。李俊峰認為，目前消納保障機制實施的法律和政策基礎(chǔ)已經(jīng)具備，時機也已成熟，業(yè)界普遍期望消納保障機制成為加快構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系，促進可再生能源開發(fā)利用的重要舉措。
5月10日，隨著《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》(簡稱《通知》)的印發(fā)，曾3次公開征求意見的可再生能源電力配額制最終更名為可再生能源電力消納保障機制。
《通知》對政府部門、電網(wǎng)企業(yè)、電力用戶等各類承擔(dān)消納責(zé)任的主體提出優(yōu)先消納可再生能源的明確要求，強調(diào)對電力消費側(cè)市場行為進行引導(dǎo)，推動能源消費向綠色用能轉(zhuǎn)變。國家氣候戰(zhàn)略中心研究員、中國能源研究會常務(wù)理事李俊峰認為，《通知》對于推動我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系將具有重要意義，而高質(zhì)量則是可再生能源可持續(xù)發(fā)展的根本保障。
十年磨一劍 “最難產(chǎn)”制度終出爐
我國可再生能源產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)規(guī)?；院?，保持了健康穩(wěn)定的發(fā)展。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，截至2018年底，我國可再生能源發(fā)電總裝機容量達到7.29億千瓦，占全國規(guī)模以上電廠總發(fā)電裝機容量的38.4%。2018年，可再生能源發(fā)電量達到1.87萬億千瓦時，占全部發(fā)電量比重從2012年的20%提高到2018年的26.7%?？稍偕茉匆殉蔀槲覈略鲭娏Φ闹髁?，替代作用日益凸顯。
進入“十三五”以后，可再生能源產(chǎn)業(yè)的外部發(fā)展環(huán)境和內(nèi)部發(fā)展動力都出現(xiàn)了新的變化，補貼、價格、項目管理等方面都有了新的調(diào)整?？稍偕茉凑趶耐耆枰獓已a貼或其他經(jīng)濟激勵性手段支撐，開始向無補貼過渡，整個政策體系都在進行深刻的變化。
記者了解到，截至2019年第一季度，《清潔能源消納行動計劃》已經(jīng)提前完成。根據(jù)國家能源局數(shù)據(jù)，2019年一季度，全國平均棄風(fēng)率4%，同比下降4.5個百分點;全國棄光率2.7%，同比下降1.7個百分點;全國基本無棄水。
在水、風(fēng)、光都已經(jīng)達到消納預(yù)期的現(xiàn)在，是否還有必要出臺可再生能源電力消納保障機制呢?李俊峰表示，進入“十四五”，我國經(jīng)濟將進入高質(zhì)量發(fā)展階段，能源行業(yè)需要適應(yīng)這個轉(zhuǎn)變，需要通過能源的高質(zhì)量發(fā)展來改善能源結(jié)構(gòu)。如果認為保障機制僅僅是為了解決消納，顯然低估了其支持新能源行業(yè)發(fā)展乃至能源轉(zhuǎn)型的重大意義。
事實上，《通知》的落地可以理解為更多的是為未來可再生能源平價項目作準(zhǔn)備。在新能源項目沒有平價之前，各省增長的可再生能源電力還是要受到補貼的限制。但是在未來平價之后，對于可再生能源電力來說，已經(jīng)甩掉了補貼的約束。所以《通知》對于目前解決棄光、棄風(fēng)不會有明顯作用，但長期來講，基本上是打開了一個新的空間。
在此次印發(fā)的《通知》中，建立“可再生能源電力消費引領(lǐng)的長效發(fā)展機制”成為一再強調(diào)的重點。電力市場在引導(dǎo)能源綠色消費、加快能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型由消費側(cè)向供應(yīng)側(cè)傳導(dǎo)的道路中，將承擔(dān)重要責(zé)任。“《通知》的目標(biāo)，是在下一步電力市場化建設(shè)的大背景下，能夠有效落實我國非化石能源發(fā)展目標(biāo)，建立促進可再生能源發(fā)展和消納的長效機制。” 李俊峰指出。
制約可再生能源發(fā)展的瓶頸究竟在哪里
十年來，中國可再生能源發(fā)展速度位列全球第一，發(fā)展成就有目共睹。然而受系統(tǒng)調(diào)峰能力不足、市場機制不健全等因素影響，我國可再生能源一直存在比較突出的限電、棄電問題，嚴重制約可再生能源的持續(xù)健康發(fā)展。多年來，國家也一直在推動可再生能源配額制來解決消納問題。
李俊峰認為，我國可再生能源的發(fā)展，在技術(shù)上已具備平價上網(wǎng)的條件，然而，還存在若干制約障礙。
一是在我國風(fēng)光資源富集地區(qū)，電力消費增長放緩以及電力裝機仍然保持快速增長的背景下，傳統(tǒng)能源發(fā)電與可再生能源電力爭奪電力市場，保煤電的呼聲仍然存在。
二是本地消納和外送能力潛力利用不足，在沒有消納責(zé)任要求約束和現(xiàn)有電力電網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)、運行的方式下，電源電網(wǎng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，現(xiàn)有系統(tǒng)技術(shù)能力無法得到充分發(fā)揮。
三是傳統(tǒng)電力市場機制和電網(wǎng)運行管理對可再生能源電力消納存在制約。目前，電力運行調(diào)度很大程度上延續(xù)傳統(tǒng)計劃方式，大量火電年度電量計劃為剛性計劃，火電企業(yè)和地方政府不愿意讓出火電電量空間，可再生能源發(fā)電量空間受到擠壓，跨省跨區(qū)消納的積極性受到影響，無法保障可再生能源電力優(yōu)先上網(wǎng)。
四是電力系統(tǒng)靈活調(diào)節(jié)表現(xiàn)能力較弱，現(xiàn)有靈活性未能充分挖掘。目前，我國火電機組(熱電機組)的調(diào)峰現(xiàn)狀堪憂，大量中小火電機組、熱電機組仍舊采用傳統(tǒng)技術(shù)方案和運行方式，技術(shù)潛力沒有充分釋放。
五是電力市場化程度低、監(jiān)管和法律建設(shè)弱。由于我國電力體制改革仍未完成，大量自備電廠不承擔(dān)電力調(diào)峰責(zé)任，電力調(diào)峰等輔助服務(wù)機制不健全。盡管《可再生能源法》規(guī)定，“優(yōu)先調(diào)度和全額保障性收購可再生能源發(fā)電”，但可再生能源優(yōu)先調(diào)度受到原有電力運行機制和剛性價格機制的限制，難以落實節(jié)能優(yōu)先調(diào)度等行政性規(guī)定。其次，目前我國電網(wǎng)企業(yè)擁有電網(wǎng)所有權(quán)和經(jīng)營、輸電權(quán)，具有市場優(yōu)勢地位，又可通過電力調(diào)度機構(gòu)行使直接組織和協(xié)調(diào)電力系統(tǒng)運行，在一定程度上不利于市場主體充分自由公平交易。
“另外，在環(huán)境保護和碳減排觀念上，地方政府還沒有表現(xiàn)出足夠的緊迫性。這也是制約可再生能源發(fā)展的重要因素。” 李俊峰指出。
制度如何有效落地至關(guān)重要
此次《通知》明確將按省級行政區(qū)域確定可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重，售電企業(yè)和電力用戶協(xié)同承擔(dān)消納責(zé)任。2019年模擬運行并對市場主體進行試考核，自2020年1月1日起，全面進行監(jiān)測評價和正式考核。
從全球促進可再生能源發(fā)展的措施來看，主要可分為三個方面：一是制定可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，明確可再生能源在未來能源轉(zhuǎn)型中的地位;二是制定支持可再生能源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的經(jīng)濟激勵政策;三是制定強制性可再生能源市場份額政策，即“可再生能源消納責(zé)任權(quán)重”。
李俊峰告訴記者，上世紀(jì)90年代至今，全球范圍共有100多個國家或聯(lián)邦州(省)實施了強制性可再生能源市場份額政策。美國、英國等電力市場成熟的國家均普遍采用強制性市場份額政策促進可再生能源開發(fā)利用。國外強制性市場份額政策體系主要以電力市場為基礎(chǔ)，對參與市場競爭的電力供應(yīng)商提出約束性市場份額要求，并通過綠色電力證書交易制度實現(xiàn)強制性市場份額完成量流轉(zhuǎn)?？稍偕茉措娏Τ送ㄟ^電力銷售獲得電價收入，還可以通過綠色證書交易獲得額外收入。“從實施效果來看，強制性市場份額政策對可再生能源發(fā)展起到了重大推動作用，已證明是一種行之有效的促進可再生能源可持續(xù)發(fā)展的長效機制。”李俊峰說。
我國針對消納保障機制的研究和探索已經(jīng)開展多年，作為重要的能源政策，其制定背景和實施方式具有自身的特殊性。一方面是協(xié)調(diào)難度大。消納保障機制制定的初衷是解決外送可再生能源電力的消納問題。而跨省跨區(qū)可再生電力消納涉及到省級電網(wǎng)企業(yè)和同等級消納區(qū)域政府之間的協(xié)調(diào)及協(xié)商。政策實施效果具有一定的不確定性和不可預(yù)見性。這與僅需單獨依靠區(qū)域自身強化管理、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、推進技術(shù)進步、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)即可實施完成的節(jié)能減排、能源“雙控”政策等不盡相同。另一方面是消納保障機制解決的是可再生能源物理電量的真實消納，因此需要在電力的發(fā)、輸、配、用等環(huán)節(jié)建立物理網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，并在同一時間完成。這與通過碳市場進行虛擬交易即可完成的碳減排義務(wù)也不相同。
為落實可再生能源優(yōu)先利用法定要求，依法按省級行政區(qū)域?qū)﹄娏οM規(guī)定應(yīng)達到的可再生能源消納責(zé)任權(quán)重，對各類直接向電力用戶售電的電網(wǎng)企業(yè)、售電公司和通過電力市場直接購電的用電企業(yè)的市場行為進行引導(dǎo)。通過建立有足夠保障力和可操作性的具體措施，打通管理、機制和電力輸送物理通道。
在總體目標(biāo)和市場化思路方面，消納保障機制與當(dāng)前的電力體制改革、電力市場建設(shè)是一致的?？稍偕茉措娏ο{保障機制總體思路就是在電力市場化交易的總體框架下，通過市場化方式，促進可再生能源本地消納，實現(xiàn)可再生能源跨省區(qū)大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，促使電力系統(tǒng)的運行機制、資源配置、運行區(qū)域為滿足權(quán)重目標(biāo)而進行強制性調(diào)整，確?？稍偕茉措娏Φ氖袌鱿{，為可再生能源的持續(xù)性發(fā)展提供制度性保障。
可再生能源電力消納保障機制明確將提升可再生能源利用水平、促進可再生能源消納作為政策目標(biāo)之一，因此從政策設(shè)計上對政府能源主管部門、電網(wǎng)企業(yè)、電力用戶等各類主體的責(zé)任進行了明確規(guī)定。各省級人民政府能源主管部門牽頭負責(zé)本區(qū)域的消納責(zé)任權(quán)重落實，牽頭組織相關(guān)單位制定本省級行政區(qū)域的消納實施方案。為了確保消納實施方案及相關(guān)措施得到省級政府及有關(guān)部門的支持，實施方案報請省級政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。省級電網(wǎng)企業(yè)及電力交易機構(gòu)在技術(shù)體系上比較容易實現(xiàn)消納的組織實施工作，因此承擔(dān)消納的組織實施責(zé)任，以省級政府批準(zhǔn)的消納實施方案，組織各市場主體通過各種方式消納可再生能源電量。
在如何考核評價上，李俊峰告訴記者，國務(wù)院能源主管部門對各省級行政區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重完成情況進行監(jiān)測評價，將可再生能源消費量與能耗“雙控”考核掛鉤，對超額完成消納責(zé)任權(quán)重的省級行政區(qū)域予以鼓勵。省級能源主管部門負責(zé)對承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體進行考核，負責(zé)督促未履行消納責(zé)任的電力市場主體限期整改，對未按期完成整改的市場主體依法依規(guī)予以處理，將其列入電力市場主體不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。
消納保障機制既有中國特色也有國際元素
配額制最早可追溯到2007年。多年來，數(shù)易其稿，多次征求意見，被戲稱為“最難產(chǎn)”的制度。僅2018年，國家發(fā)改委就發(fā)布了三次配額制的征求意見。此次《通知》采用“可再生能源消納責(zé)任權(quán)重”替代了2018年的三次征求意見稿，以及原有國務(wù)院、國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布的相關(guān)文件中使用的“配額”名稱。
李俊峰告訴記者，《通知》相對于2018年11月的配額制征求意見稿內(nèi)容變動不大，這次用“可再生能源消納責(zé)任權(quán)重”替代“配額”，充分體現(xiàn)了各類承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體及所有電力消費者共同履行可再生能源電力消納責(zé)任的政策初衷。
記者了解到，此次《通知》按照省級行政區(qū)域，對電力消費設(shè)定可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重，強調(diào)由供、售電企業(yè)和電力用戶協(xié)同承擔(dān)消納責(zé)任，并出臺相應(yīng)考核、懲戒措施，全力推進保障機制切實落地。其中，各類直接向電力用戶供、售電的電網(wǎng)企業(yè)、獨立售電公司、配售電公司，承擔(dān)與其年售電量相對應(yīng)的可再生能源電力消納量;通過電力批發(fā)市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)，承擔(dān)與其年用電量相對應(yīng)的消納量。農(nóng)業(yè)用電和專用計量的供暖電量免于消納責(zé)任權(quán)重考核。
值得注意的是，本次文件中提出了“最低消納責(zé)任權(quán)重”和“激勵性消納責(zé)任權(quán)重”兩個概念。最低消納責(zé)任權(quán)重的涵義，即各省級行政區(qū)域確定應(yīng)達到的全社會用電量中最低可再生能源比重;激勵性消納責(zé)任權(quán)重，則以超過最低消納責(zé)任權(quán)重的一定幅度來確定。
對于未能完成消納責(zé)任的市場主體，《通知》明確以“兩個替代”的方式完成消納量。其一是通過向超額完成年度消納量的市場主體購買其超額完成的可再生能源電力消納量，雙方自主確定轉(zhuǎn)讓(或交易)價格;其二是自愿認購可再生能源電力綠色電力證書(簡稱“綠證”)。“兩種替代方式為并行關(guān)系，市場主體可根據(jù)其經(jīng)濟性進行自主選擇。在此基礎(chǔ)上，仍未能按期完成消納責(zé)任的市場主體，將被列入不良信用記錄，由有關(guān)部門按規(guī)予以聯(lián)合懲戒。”李俊峰強調(diào)。
售電企業(yè)和電力用戶協(xié)同承擔(dān)消納責(zé)任，意味著這里面有幾類主體，一類是電網(wǎng)企業(yè)、獨立的售電公司，以及擁有配電運營權(quán)的售電公司;第二類是直接購電，就是具有大用戶購電資格的、可以通過電力批發(fā)市場購電的電力用戶，以及擁有自備電廠的企業(yè)。李俊峰指出，電網(wǎng)一方面會組織協(xié)調(diào)本地的消納方案，但同時，它既像管理人員，又像運動員，但不是裁判員。
另外，此次《通知》中還有一個亮點，就是消納的核算辦法，它給出了公式。消納量的交易，就是向超額完成的市場群體來購買消納量，而不是向發(fā)電企業(yè)去購買，這就意味著電網(wǎng)之間是可以交易的，售電交易公司之間也是可以交易的，并且雙方自行確定交易價格，而且交易的價格或者說這部分收入跟補貼沒有任何關(guān)系。并且這部分錢是否會傳遞到發(fā)電企業(yè)、收入如何來界定完全依據(jù)市場情況決定。
此次《通知》表明，完成消納的主要方式還是認購綠證。綠證對應(yīng)的可再生能源電量記為消納量，這個綠證仍然是替代補貼的。目前由于綠證是替代補貼，價格相對較高。李俊峰指出，2020年會涌現(xiàn)大量的可再生能源平價項目，平價項目的綠證就沒有固定的價格了，在此階段完成消納量的這部分錢有可能會給到發(fā)電企業(yè)，但是這取決于發(fā)電企業(yè)和當(dāng)?shù)爻袚?dān)消納責(zé)任的售電公司，或者說電網(wǎng)企業(yè)是怎么來協(xié)商的，這次也并沒有一個特別明確的細則。
用市場的方式解決可再生能源電力消納問題，在當(dāng)前可再生能源電價水平仍相對較高的情況下，是否會間接催動終端用電成本的上升呢?李俊峰認為，首先，可再生能源發(fā)電電價目前仍包含一定補貼，已享受政策支持，理論上講不存在購買可再生能源發(fā)電和煤電發(fā)電量成本的區(qū)別。其次，在正常情況下，終端電力用戶通過實際消納可再生能源電量，即向其他市場主體購買消納量或綠證等方式，可以完成消納責(zé)任權(quán)重;對于確因用戶自身原因未履行消納責(zé)任權(quán)重的情況，在全國可再生能源電力總體供應(yīng)充足的環(huán)境下，設(shè)計合理的可再生能源消納量交易及綠證交易機制，可保證用戶終端用電成本基本保持穩(wěn)定，而不會對終端電力用戶和國民經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生明顯影響。
消納保障機制實施的時機已經(jīng)成熟
2019年能源工作會議確定今年非化石能源發(fā)展目標(biāo)為14.6%，按照每年0.3%～0.4%的速率進行能源轉(zhuǎn)型，即使目前光伏發(fā)展快于“十三五”規(guī)劃底線目標(biāo)，國家能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型目標(biāo)仍是按照既定路徑增長的。“未來，風(fēng)電和光伏的發(fā)展需求仍然是剛性的。此次《通知》提出解決消納問題，而消納當(dāng)中最為重要的是打破省間壁壘的問題，增加地方政府對可再生能源的購電意愿。”李俊峰表示。
記者在采訪中了解到，在2020年風(fēng)電、光伏發(fā)電等平價上網(wǎng)項目建成后，其綠證價格相對低廉，自愿認購綠證成本將一定幅度下降。對于平價之后，風(fēng)光是否能進入跨越式發(fā)展，李俊峰認為仍然需要時間，“在全壽命周期實現(xiàn)度電成本跟煤電基本相當(dāng)之后，仍然要通過提升電力質(zhì)量和電量品質(zhì)，依靠制造業(yè)和運維等方面的技術(shù)來融合，降低度電成本，提高電力質(zhì)量。”
實施可再生能源電力消納保障制度是我國可再生能源發(fā)展全面進入平價階段的必要措施。李俊峰認為，目前消納保障機制實施的法律和政策基礎(chǔ)已經(jīng)具備，時機也已成熟，業(yè)界普遍期望消納保障機制成為加快構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系，促進可再生能源開發(fā)利用的重要舉措。
一是促使各省級相關(guān)部門把完成消納責(zé)任權(quán)重作為能源發(fā)展的重要約束條件，擴大可再生能源電力開發(fā)利用量，自覺抑制化石能源電力建設(shè)，切實調(diào)整能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)。
二是促使電網(wǎng)企業(yè)把接入和消納可再生能源作為電網(wǎng)建設(shè)和運行的重要任務(wù)，積極擴大可再生能源電力的輸送消納區(qū)域。
三是推動可再生能源集中式與分布式同步發(fā)展，特別是能源消費量大的東部區(qū)域，要更加重視本地可再生能源及分布式能源發(fā)展，推動形成新型能源開發(fā)利用方式。
“電力市場是未來可再生能源消納的主要環(huán)境。建立健全可再生能源電力消納保障機制，旨在通過市場化方式，促進可再生能源本地消納和實現(xiàn)跨省跨區(qū)大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。”李俊峰表示。
可再生能源代表了未來能源的重要發(fā)展方向。在我國可再生能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時，仍需提高質(zhì)量和技術(shù)水平，以創(chuàng)新驅(qū)動技術(shù)進步將生態(tài)環(huán)境保護要求落到實處，共同推動可再生能源的產(chǎn)業(yè)升級和可持續(xù)發(fā)展。
原標(biāo)題：李俊峰談可再生能源配額制
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