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 編者按：如果從法律層面來說，政府的紅頭文件不具備法律效力，那么政府的承諾到底該扮演怎樣的角色呢?除政府承諾能否兌現(xiàn)外，企業(yè)糾結(jié)之處還在于光伏復(fù)合用地的稅收適用政策尚不明晰。


“依據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理法》第六十二條，限你單位于接到本通知之日起15日內(nèi)按照規(guī)定辦理納稅申報并繳納稅款。”4月29日，來自內(nèi)蒙古包頭市土默特右旗稅務(wù)局的一紙《稅務(wù)事項通知書》，讓多家領(lǐng)跑者企業(yè)負(fù)責(zé)人措手不及。而就在此前不久，包頭市石拐區(qū)的多個領(lǐng)跑者項目也收到了同樣的“補(bǔ)稅令”。

“4年前招標(biāo)時，市政府明明承諾了免稅，怎么現(xiàn)在又讓補(bǔ)繳?”

“太憋屈了!項目招標(biāo)結(jié)束到現(xiàn)在已經(jīng)干了4年，這會兒卻來通知我們補(bǔ)稅，而且還要交滯納金。”

“我們公司的項目還沒并網(wǎng)，到現(xiàn)在沒有一分錢利潤，進(jìn)退兩難，壓力很大。”

面對突如其來的“補(bǔ)稅令”，多家企業(yè)負(fù)責(zé)人向記者倒起了苦水。

包頭市采煤沉陷區(qū)100萬千瓦光伏示范基地，是西部大開發(fā)重點工程和內(nèi)蒙古自治區(qū)成立70周年獻(xiàn)禮項目。包頭市政府稱其具有“提高包頭市新能源占比、加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展步伐、提高采煤沉陷區(qū)土地綜合利用價值”的重要意義，并“積極爭取、全力引進(jìn)”。如此“明星項目”，為何如今卻讓一眾企業(yè)叫苦不迭。包頭市政府當(dāng)初是否作出過“免稅”承諾?地方稅務(wù)局如今要求補(bǔ)繳稅費又是否合理?帶著這些疑問，5月28日，記者來到了包頭市光伏領(lǐng)跑者示范基地。

稅務(wù)局認(rèn)定政府承諾無效并要求補(bǔ)稅

包頭光伏領(lǐng)跑者基地地處連綿起伏的大青山腹地，與記者此前見到的多數(shù)集中式光伏電站整齊連片的布局不同，這里的一組組光伏板散落山間，多則十幾排，少則只有三五排。

“這個地方地質(zhì)條件惡劣、施工難度極大，建電站的時候騾子、人工砸石都用上了，光伏板之間還用很多電纜進(jìn)行連接，成本特別高，工期也比常規(guī)項目長了不少。”在土默特右旗的一個項目現(xiàn)場，一家開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)人坦言，“如果相關(guān)部門早點明確要交稅，我們完全可以早做打算，說不定都不會參與項目建設(shè)了。”

據(jù)悉，包頭市采煤沉陷區(qū)100萬千瓦光伏示范基地屬國家第二批光伏發(fā)電“領(lǐng)跑者”計劃。根據(jù)規(guī)劃，土默特右旗和石拐區(qū)各建設(shè)50萬千瓦?；匾延?016年完成招標(biāo)，由特變電工、國家電投、阿特斯、英利能源、浙江正泰等12家企業(yè)進(jìn)行開發(fā)。截至目前，實現(xiàn)并網(wǎng)65.5萬千瓦。

在項目招標(biāo)之初的2015年12月，包頭市政府便簽發(fā)了《關(guān)于包頭市采煤沉陷區(qū)先進(jìn)技術(shù)光伏產(chǎn)業(yè)示范基地土地供應(yīng)條件的承諾函》，明確指出“在現(xiàn)有稅收政策條件下，基地項目流轉(zhuǎn)用地不征收耕地占用稅和土地使用稅”。

然而時隔4年，土默特右旗和石拐區(qū)兩地稅務(wù)部門均向開發(fā)企業(yè)下達(dá)了補(bǔ)稅通知書。既然市政府承諾在前，地方稅務(wù)局為何現(xiàn)在卻要催繳稅款?記者首先來到土默特右旗稅務(wù)局了解情況。

“市政府沒有減免企業(yè)稅收的權(quán)限。”知悉記者來意，稅務(wù)局工作人員焦雪清給出了這樣的解釋。他告訴記者，稅務(wù)局此次要求企業(yè)補(bǔ)稅，遵循的是2015年7月內(nèi)蒙古財政廳、地方稅務(wù)局聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于明確光伏發(fā)電耕地占用稅政策的通知》，單位和個人從事集中式地面并網(wǎng)光伏電站建設(shè)占用耕地或其他農(nóng)用地的，無論永久占地還是租賃占地，均形成建房或從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的事實，應(yīng)當(dāng)征收耕地占用稅。

按照焦雪清的說法，稅務(wù)局師出有名，市政府承諾無效。對此，包頭市政府又作何回應(yīng)?記者趕往包頭市政府，希望進(jìn)一步了解相關(guān)事宜。但包頭市發(fā)改委相關(guān)部門多位工作人員均表示，當(dāng)初負(fù)責(zé)光伏領(lǐng)跑者招標(biāo)的工作人員已經(jīng)調(diào)離，自己并不了解具體情況。隨后，記者輾轉(zhuǎn)聯(lián)系到包頭市發(fā)改委某不愿具名的工作人員。該工作人員坦言：“最早市政府的確給出過承諾，現(xiàn)在也是認(rèn)可這個承諾的。企業(yè)也向市發(fā)改委反映過稅務(wù)局要求補(bǔ)繳稅款的情況，我們正在從市級層面協(xié)調(diào)推動事情的解決。”

征稅時間、標(biāo)準(zhǔn)等多項細(xì)節(jié)存爭議

“協(xié)調(diào)推動”暫無定論，但隨著時間的推移，企業(yè)需要繳納的滯納金卻在不斷升高。

石拐區(qū)5家領(lǐng)跑者項目開發(fā)企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人均告訴記者，從2016到2019年，地方稅務(wù)局從未告知企業(yè)需要申報繳納耕地占用稅，直到今年3月才下發(fā)繳稅通知書。“如果承諾無效，稅務(wù)機(jī)關(guān)為何不早點說?2016年招標(biāo)結(jié)束，2018年正式拿到占用耕地的相關(guān)手續(xù)，每天萬分之五的滯納金，雪球越滾越大。”其中一家企業(yè)負(fù)責(zé)人王某給記者算了一筆賬，按原定計劃，項目約10年可收回投資成本，一旦補(bǔ)交稅款和滯納金，“回本周期還要再增加兩年”。

據(jù)記者了解，目前，共有10家企業(yè)涉及耕地占用稅和土地使用稅補(bǔ)繳問題。耕地占用稅按應(yīng)稅面積一次性繳納，離城市較近的石拐區(qū)稅額為40元/平方米，離城市較遠(yuǎn)的土默特右旗為25元/平方米。按照企業(yè)測算，10家企業(yè)需要補(bǔ)繳的稅款疊加滯納金合計超2億元。

另據(jù)介紹，雖然兩地稅務(wù)局參照的是同樣的征稅文件，但在計算方式上卻不盡相同。土默特右旗稅務(wù)局要求企業(yè)自行計算應(yīng)稅面積，但計算方式并不明確。“以光伏面板陰影面積為例，先不說地形陡峭難以測量，不同時間太陽照射角度不同，投影面積也不一樣，到底應(yīng)該按照幾點鐘來測量合適?”上述企業(yè)負(fù)責(zé)人有些無奈地反問記者。

而石拐區(qū)5家企業(yè)的問題更為棘手，其中一家企業(yè)負(fù)責(zé)人孟某告訴記者：“此前公司已經(jīng)申報了應(yīng)稅面積，但區(qū)稅務(wù)局不同意，讓我們按照土地批復(fù)面積計算，這里面包括面板陰影面積、道路、線塔、箱變和種樹面積，比實際使用面積要大得多。”

除應(yīng)稅面積外，征收標(biāo)準(zhǔn)也存在爭議。石拐區(qū)稅務(wù)局工作人員張某表示，2019年9月《中華人民共和國耕地占用稅法實施辦法》正式實施，根據(jù)《辦法》，土默特右旗稅額由此前的25元/平方米下調(diào)至22元/平方米，石拐區(qū)由40元/平方米下調(diào)至37元/平方米，包頭市光伏領(lǐng)跑者項目的占地時間橫跨“新法”和“舊法”，具體征稅標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按時間段分開計算。但在采訪中，兩地企業(yè)負(fù)責(zé)人均表示，稅務(wù)局并非“分段計算”，而是要求按照原標(biāo)準(zhǔn)繳稅，“就是按貴的標(biāo)準(zhǔn)計算”。

免稅承諾是否有效?

根據(jù)國家能源局發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)光伏發(fā)電“領(lǐng)跑者”計劃實施和2017年領(lǐng)跑基地建設(shè)有關(guān)要求的通知》，基地場址必須屬于國家允許建設(shè)光伏電站的土地，產(chǎn)權(quán)清晰，土地流轉(zhuǎn)價格較低(或不收取土地租金的國有未利用土地)。基地所在市(縣)政府應(yīng)確認(rèn)基地光伏陣列所占用土地屬于不征收城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅范圍。對此，陽光時代律師事務(wù)所律師葛志堅表示：“國家層面的意思是讓地方政府去找一塊免征、減征耕地占用稅的地方，而不是找一塊地方不收稅。”

基于目前包頭市政府、地方稅務(wù)局和開發(fā)企業(yè)三方面臨的問題，葛志堅指出，在法律上，政府免稅承諾是行政允諾行為，紅頭文件并沒有法律效力。企業(yè)在建設(shè)前也應(yīng)該做好盡職調(diào)查。地方政府無權(quán)進(jìn)行稅務(wù)減征和免征，法院可以判定承諾無效。但葛志堅同時表示，對于因此給企業(yè)造成的損失，可以根據(jù)政府允諾的情況、過錯程度，以及投資人是否進(jìn)行了審慎調(diào)查等具體情節(jié)進(jìn)行裁定。

如葛志堅所言，如果從法律層面來說，政府的紅頭文件不具備法律效力，那么政府的承諾到底該扮演怎樣的角色呢?2018年10月30日，時任國家能源局新能源和可再生能源司副司長梁志鵬在國家能源局例行新聞發(fā)布會上曾針對第三批光伏領(lǐng)跑者項目明確指出，在降低土地成本、減少不合理收費、要求電網(wǎng)公司配套建設(shè)送出工程、全額消納光伏發(fā)電量等方面，各個地方政府都作出了相關(guān)承諾。但在總體建設(shè)推進(jìn)過程中，也有部分基地承諾的條件面臨改變的可能。對此，國家能源局持續(xù)督促檢查，予以指導(dǎo)，要求改正。“總的要求，就是承諾的政策條件需要兌現(xiàn)。”

光伏復(fù)合用地征稅標(biāo)準(zhǔn)有待明確

除政府承諾能否兌現(xiàn)外，企業(yè)糾結(jié)之處還在于光伏復(fù)合用地的稅收適用政策尚不明晰。“我們將光伏板支架高度提升到了1.5米。目的就是為了不破壞耕作層、不影響灌木林的正常生長，不影響農(nóng)、牧、林業(yè)發(fā)展。因此，項目用地應(yīng)該被認(rèn)定為光伏復(fù)合用地。”上述負(fù)責(zé)人說。

“按邏輯來說，光伏復(fù)合用地沒有改變土地性質(zhì)，就不涉及建設(shè)用地問題。據(jù)我了解，中西部地區(qū)要收耕地占用稅，而東部地區(qū)將其區(qū)別于傳統(tǒng)建設(shè)項目，征稅較少，這屬于地方的裁量權(quán)。”葛志堅進(jìn)一步表示，光伏復(fù)合用地作為國家推薦的一種新型用地方式，法律并未明確是否需要繳納耕地占用稅，應(yīng)按什么標(biāo)準(zhǔn)繳納，這給地方政府留下了解釋空間。

“‘光伏+農(nóng)林業(yè)’的開發(fā)模式，在解決用電問題的同時，帶動了周邊就業(yè)，產(chǎn)生了良好的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。”在今年全國兩會上，全國政協(xié)委員、正泰集團(tuán)股份有限公司董事長南存輝在提案中表示，由于農(nóng)林光互補(bǔ)電站用地多為劣質(zhì)土地，山地、鹽堿等地土地改良往往需要3-5年時間才能產(chǎn)生收益，一定程度上增加了企業(yè)經(jīng)營負(fù)擔(dān)和成本，而目前我國暫無明確針對農(nóng)林光互補(bǔ)光伏項目涉及土地改良的扶持政策和指導(dǎo)性意見。他建議，對農(nóng)林光互補(bǔ)項目等具有生態(tài)效益的光伏發(fā)電項目，給予減免或按點征收耕地占用稅等稅費。

當(dāng)前，基于項目運行現(xiàn)狀，企業(yè)希望政府可以遵照此前承諾，免收、減收項目的耕地占用稅和土地使用稅，或不收滯納金。上述包頭市發(fā)改委工作人員指出，市政府對此高度重視，正協(xié)同相關(guān)部門研究采用“先征后退”的方式予以解決。對于具體解決方案和相關(guān)爭議問題，記者已致函包頭市政府，但截至記者發(fā)稿，尚未得到明確回復(fù)。

另一方面，土默特右旗稅務(wù)局相關(guān)負(fù)責(zé)人明確表示，稅務(wù)局正在研究相關(guān)的處罰措施，若企業(yè)不能按時繳納稅款和滯納金，將凍結(jié)其銀行賬號甚至給予更重懲罰。

對于事件的后續(xù)進(jìn)展，本報將持續(xù)關(guān)注。


原標(biāo)題：包頭光伏領(lǐng)跑者項目陷稅務(wù)風(fēng)波