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氣候變化事宜全球一盤棋，“碳中和”也不例外。2020年12月的氣候雄心峰會上，全球45個國家做出提高國家自主貢獻的承諾。目前已有30多個國家提出氣候中性或凈零排放目標（信息來自Climate News）。一些大型跨國公司和中國央企，如海德堡水泥、中國長江三峽集團、全球鞋領(lǐng)導品牌Crocs等紛紛提出了具體的減排計劃。英國是第一個以立法形式明確零碳排放的發(fā)達國家。2008年，英國《氣候變化法案》正式生效，承諾2050年實現(xiàn)碳中和。最發(fā)達的G7國家中，法國、德國、英國和加拿大承諾在2050年實現(xiàn)零碳排放。

發(fā)達國家在做出氣候中性承諾的時候，發(fā)展階段已基本實現(xiàn)工業(yè)化向服務業(yè)過渡，人均GDP也位列高收入國家行列，因此這些自主承諾的發(fā)達國家從碳達峰到碳中和過渡的時間整體上快于其它國家尤其是發(fā)展中國家。一些小型經(jīng)濟體，特別是以旅游和農(nóng)業(yè)為主的發(fā)展中國家目前已經(jīng)是“碳負”或“凈碳匯”國家，如不丹、烏拉圭等。而像中國這樣人口超過14億，仍然處于工業(yè)化中期，人均GDP剛邁入1萬美元門檻，還未到達發(fā)達國家行列的國家，從碳達峰到實現(xiàn)碳中和僅30年。即便是發(fā)達國家日本也是在2019年4月才提出2070年實現(xiàn)零碳排放的目標。如何給這些沒有搭便車，自主做出較大貢獻的國家以正反饋和激勵，同樣是全球氣候治理機制與協(xié)調(diào)應該考慮的問題。

然而國際氣候治理規(guī)則尚未正式確立，全球碳排放總量的確定及配額分配，以及交易機制等問題還懸而未決。“碳中和”、“氣候中性”等承諾，大多數(shù)國家出于自主承諾，屬于軟約束。但《巴黎氣候協(xié)議》締約國中還有少數(shù)未積極做出自主承諾的國家。因此除了無法避免的發(fā)展差距，全球氣候治理中存在搭便車現(xiàn)象，未承諾國家對承諾國家搭便車，后來者搭先行者便車。目前歐盟提出碳排放邊境稅，一定程度可以使全球主要國家碳排放軟約束變成環(huán)境硬約束。但若氣候中性締約先行國提出的碳關(guān)稅或碳減排要求過高，對其它國家造成不切實際的負擔，最終也不利于碳減排承諾國碳中和或凈零排放目標的推進。因此，碳中和搭便車現(xiàn)象是一個值得探討的話題。

歐盟的“碳邊境調(diào)節(jié)機制”加大了碳減排硬約束

根據(jù)《巴黎協(xié)定》“國家自主決定貢獻”機制，各國可根據(jù)國情制定不同的減排目標，采取不同的減排政策。碳中和自主承諾屬于一種軟約束，目前歐盟提出的碳排放邊境稅，一定程度上屬于碳排放的硬約束。顯然，實現(xiàn)全球氣候中性，碳排放軟約束和硬約束必須有機結(jié)合，缺一不可。

目前全球氣候治理及規(guī)則制定方面，歐盟走在世界前列。2019年，歐盟在《歐洲綠色新政》中提出“到2030年將其溫室氣體排放量相比1990年至少減少55%，并于2050年實現(xiàn)氣候中和”。歐盟碳排放權(quán)交易體系也走在世界前列。由于最開始歐盟碳排放權(quán)交易體系向企業(yè)分配的配額都是免費的，政府對企業(yè)碳減排成本進行間接補償。但隨著時間的推移，碳排放配額總量和可用于分配的配額將逐步減少，碳排放配額價格必然不斷走高，當碳排放配額價格高于企業(yè)生產(chǎn)的綜合收益，歐盟境內(nèi)企業(yè)碳排放配額激勵機制將失效。

為解決這一難題，歐盟調(diào)整了碳減排思路，在《歐洲綠色新政》中提出制定碳邊境調(diào)節(jié)機制（Carbon Border Adjustment Mechanism， CBAM），該機制涵蓋歐洲碳市場中的電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥五個領(lǐng)域。該政策指出，2023至2025年是試點階段，所涵蓋領(lǐng)域的產(chǎn)品僅需履行排放報告義務，歐盟在此期間不征收任何費用。從2026年開始，歐盟將逐年減少10%的生產(chǎn)企業(yè)免費配額直至2035年完全取消免費配額，同時要求產(chǎn)品進口者根據(jù)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的碳排放支付碳費用，并逐年提高費率。

碳邊境調(diào)節(jié)機制主要是根據(jù)出口歐盟商品的含碳量對商品進行價格調(diào)整，從生產(chǎn)端約束碳排放，抑制他國企業(yè)出口高碳排生產(chǎn)和高碳排消費的商品，平衡歐盟境內(nèi)外碳排放成本，約束貿(mào)易伙伴國采取有力的碳減排措施。盡管該法案還必須經(jīng)過立法程序，及歐盟委員會、歐盟理事會和歐洲議會之間的談判，而且最終設計方案和實施時間表也可能存在變數(shù)，但這項法案最終生效的可能性較大。按預計進程，2022年完成立法，并于2023年開始實施。因此，對其它國家而言，不僅要積極參與碳邊境調(diào)節(jié)機制規(guī)則的制定，向歐盟標準靠攏；還需要加強與其他國家的協(xié)調(diào)，尤其是目前處于工業(yè)化中期的制造業(yè)出口大國。因為氣候中性自主承諾這種軟約束可能抑制搭便車國家減排溫室氣體積極性，硬約束也一定程度可以反向激勵氣候締約國家自主承諾的兌現(xiàn)。

目前國際上的碳減排政策包括：一是征收碳邊境稅或碳關(guān)稅，如在邊境對碳密集型產(chǎn)品或者碳泄露風險較高的商品征收進口關(guān)稅，典型的國家如歐盟；二是碳交易配額，將境內(nèi)的商品納入碳交易系統(tǒng)，根據(jù)自身生產(chǎn)和消費的需要購買碳交易配額，中國早期的碳減排方案可能采取該政策；三是在生產(chǎn)層面或消費層面征收碳稅，即對國內(nèi)生產(chǎn)和進口的產(chǎn)品征收碳稅。美國可能采取這類政策。當然不排除各國在實行的過程中組合使用碳交易配額、征收碳稅、征收碳關(guān)稅和碳邊境稅等。

然而目前全球發(fā)達國家還沒有建立自上而下的碳檢測、碳排放以及碳交易等方面的核算體系。此外，免費配額的退出時間、進口商品的碳排放如何量化、為了保證碳核算的透明度，統(tǒng)計間接碳排放還是直接碳排放、碳核算是包括商品本身，還是包括中間品和最終品的碳排放、零碳排和負碳排商品是否實行退稅等問題，全球主要國家還未達成共識。碳邊境調(diào)節(jié)機制在實施過程中仍存在一定的困難。即使有自上而下的統(tǒng)一標準的核算體系，歐盟之外的國家尤其是發(fā)展中國家可能還因缺乏技術(shù)和資金支持而無法建立或者使用。

碳邊境調(diào)節(jié)機制目前還只是歐盟的單邊措施，當然隨著更多的國家加入氣候規(guī)則治理，也可能發(fā)展為類似于WTO的多邊談判機制。從碳排放的硬約束和規(guī)則制定的角度，該機制有利于重點參與到全球氣候治理并付出行動的自主承諾國家，也有助于約束氣候治理的搭便車現(xiàn)象。但碳邊境調(diào)節(jié)機制的受益主體是不對等的，對歐盟而言一方面受益于發(fā)展中國家低廉的進口商品，另一方面還將帶來稅收收入，而發(fā)展中國家尤其是工業(yè)制造大國的生產(chǎn)和出口成本負擔將會加重。

全球碳市場建設及中國碳交易系統(tǒng)

碳排放權(quán)交易系統(tǒng)是一個基于市場的節(jié)能減排政策工具。碳排放權(quán)交易標的稱為“核證減排量（CER）”。1997 年，全球100多個國家簽訂了《京都議定書》，提出碳排放權(quán)交易機制。2005 年，《京都議定書》生效，碳排放權(quán)正式成為國際商品。在京都議定書框架下，發(fā)達國家強制減排、發(fā)展中國家自愿減排，因此碳排放權(quán)交易是鼓勵節(jié)能減排的一種補貼方法。一個國家一般首先明確市場碳排總量，按照企業(yè)的實際需求進行配額。但企業(yè)之間的單位減排成本是有差異的，有的可以通過減排技術(shù)獲得更多的碳排放權(quán)。有的節(jié)能減排技術(shù)不夠先進，由于生產(chǎn)目標需求必須通過市場進行碳排放權(quán)的購買。納入碳交易體系的公司每排放一噸二氧化碳，就需要有一個單位的碳排放配額。企業(yè)可以獲取或購買這些配額，也可以和其他公司進行配額交易。政府遵循“總量控制與交易”原則，可通過碳交易系統(tǒng)的設計以對碳市場進行調(diào)節(jié)，從而間接控制該國的碳排放。碳排放交易市場的功能和定位，按照中國央行副行長范一飛的介紹，“碳市場本質(zhì)上是金融市場，負責進行資金期限轉(zhuǎn)換和風險管理。碳市場不僅滿足當前交易市場的基本功能，更重要的是基于碳價格信號實現(xiàn)投資跨周期研討、風險跨周期管理，屬于典型的金融功能”。

歐洲氣候交易所為目前全球交易規(guī)模最大的碳交易所，也是碳交易最活躍、交易品種最豐富的交易所。歐洲氣候交易所以歐洲碳排放配額期貨交易為主。其產(chǎn)品的交易單位一般為噸/二氧化碳當量或千噸二氧化碳當量。從碳排放交易所交易品種來看，歐洲市場成熟，交易標品種齊全。7月16日，中國碳排放交易市場上線，平均成交價每單超過51元人民幣，遠低于歐盟碳價60-70歐元的水平。2011年以來，中國在北京、上海等7個地方開展了碳排放權(quán)交易試點工作。在碳排放權(quán)交易試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，7月16日，中國碳排放權(quán)交易市場正式上線啟動，發(fā)電行業(yè)2162家重點排放單位首批被納入全國碳市場，年覆蓋約45億噸二氧化碳排放量。粗略估算，目前中國的現(xiàn)貨和期貨交易金額大約在600億到5000億元。因此隨著時間的推移，中國可能取代歐盟成為全球最大的碳市場。

中國碳排放權(quán)的來源：一級市場一般由各省發(fā)改委初始發(fā)放配額，分為無償分配和有償分配。有償分配附帶有競價機制，遵循配額有償、同權(quán)同價的原則，以封閉式競價的方式進行。二級市場是企業(yè)或投資機構(gòu)進行交易的市場。中國各試點配額交易以風電、沼氣利用、光伏、水電等新能源和可再生能源領(lǐng)域的項目為主。

全國碳交易市場建設已經(jīng)有了較大發(fā)展。繼碳排放權(quán)交易試點之后，2017年12月，全國碳交易注冊登記系統(tǒng)落戶湖北。碳排放權(quán)的確權(quán)登記、交易結(jié)算、分配履約等業(yè)務，是全國碳資產(chǎn)的大數(shù)據(jù)中樞。按照全國碳排放交易試點，碳市場納入的控排企業(yè)，一般為年能耗1萬噸標煤以上的工業(yè)企業(yè)，涉及電力、鋼鐵、水泥、化工等重能耗重污染行業(yè)。全國碳排放權(quán)交易市場未來可能將覆蓋冶金、有色、建材、化工、航空等行業(yè)，預計將有更多企業(yè)納入到碳市場。由于處于發(fā)展初期，中國碳排放市場和碳交易市場在有效碳價格形成，擴大機構(gòu)參與基數(shù)、碳核算系統(tǒng)及碳交易數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)設施建設，碳排放激勵機制，碳交易市場配套建設等方面有待加強。

積極參與國際規(guī)則制定，防止碳減排“搭便車”

雖然碳減排的硬約束有利于克服自主承諾的無效性，防止非自主承諾國家碳減排“搭便車”。但無疑，碳邊境治理機制將會較大程度改變國際貿(mào)易體系，給處于工業(yè)化的發(fā)展中國家?guī)磔^大的轉(zhuǎn)型成本，碳減排成本的增加也會影響各國出口商品的國際競爭力。目前中國已成為歐盟第一大貿(mào)易伙伴，歐盟是中國的第二大出口地。根據(jù)中國統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2019年中國對歐盟的進出口總額高達8768.3億美元，如果進口和出口同時征收碳邊境調(diào)節(jié)稅，那么中歐進出口將產(chǎn)生不小的碳邊境調(diào)節(jié)稅。

歐盟對中國進口的商品結(jié)構(gòu)，主要集中在機電產(chǎn)品，家具、玩具等制品，紡織品及原料，化工產(chǎn)品，金屬制品等，而中國從歐洲進口的商品主要集中在光學/鐘表/醫(yī)療設備、運輸設備、機電產(chǎn)品等。因此若碳邊境稅生效，受沖擊較大的可能集中在中國黑色金屬冶煉相關(guān)的金屬制品出口，如鋼鐵和鋁，化學制品等；而對歐盟出口較大份額的汽車、太陽能光伏板、電子制成品、機械零件、家具和衣帽鞋等制成品的沖擊還有待觀察。

中國應圍繞碳邊境調(diào)節(jié)機制主動與歐盟及其他參與國家展開多邊對話，作為自主減排大國，一方面積極參與和引領(lǐng)國際氣候治理國際標準與規(guī)則制定，與歐盟在碳交易規(guī)則等方面加強協(xié)調(diào)，盡量與歐盟協(xié)商達成碳邊境調(diào)節(jié)機制互認，或獲得歐盟的碳關(guān)稅豁免。另一方面要根據(jù)《巴黎協(xié)定》中“按照不同的國情體現(xiàn)平等以及共同但有區(qū)別的責任和各自的原則”，實事求是做出與中國實際相匹配的碳減排貢獻。中國仍處在工業(yè)化中期階段，制造業(yè)能源消耗偏高的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，出口的制造業(yè)產(chǎn)品多處于國際產(chǎn)業(yè)鏈中低端。中國履行碳邊境稅還應立足這樣的現(xiàn)實。最后，還要保持與印度、俄羅斯等大國的合作。

目前中國一次能源生產(chǎn)和消費比例中超過70%的是化石能源。7月底中國中央政治局會議強調(diào)避免“運動式”碳減排。因此中國的碳達峰和碳中和目標要充分認識到這一國情，綜合考慮中國的能源結(jié)構(gòu)、能源消費、碳吸收和固碳技術(shù)等多方面的實際情況。由于目前儲能技術(shù)上還無法很好的解決風電、光電等輸出不穩(wěn)定性的問題，因此特別要防止因碳排放權(quán)漲價導致的高碳排行業(yè)漲價提前，破壞碳市場和工業(yè)品市場的平衡。

除此之外，還有一些本身就是低碳排行業(yè)，天然享有綠色低碳溢價，如水電和太陽能行業(yè)；還有一些不得不排放二氧化碳而無法被替代或替代的成本和技術(shù)壁壘較高的行業(yè)，如礦產(chǎn)資源和冶金等行業(yè)，這些行業(yè)的生產(chǎn)和出口規(guī)則的制定可能無法與其它行業(yè)一視同仁。

最后對中國而言，要加快制定自上而下的碳達峰、碳中和時間表和路線圖，加快構(gòu)建和出臺碳達峰、碳中和“1+N”政策體系和頂層設計。建立系統(tǒng)的碳足跡監(jiān)測體系和數(shù)據(jù)庫搭建，國際碳收支狀況等，將任務和規(guī)劃下達地方和行業(yè)等微觀群體，全國一盤棋，多維度扎實推進。 

原標題：碳減排外防“搭便車”，內(nèi)防“運動式”