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三、在光伏年度計劃制定和實施中的中央和地方事權(quán)邊界不清、相互交叉，是年度計劃無法完成的根本原因？

盡管2014年光伏年度計劃的制定有欠考慮之處，但卻并非盲目之舉，而是自有其政策根據(jù)和目標(biāo)。首先，由于國家目前對光伏發(fā)電進(jìn)行補(bǔ)貼 （對光伏電站發(fā)電保證0.9~1.0元/千瓦時的標(biāo)桿上網(wǎng)電價，對分布式光伏發(fā)電實施0.42元/千瓦時的補(bǔ)貼）。

所以光伏年度計劃總規(guī)模的確定，事實上受到每年能夠拿出多少錢進(jìn)行光伏發(fā)電補(bǔ)貼的影響，在很大程度上補(bǔ)貼的總額決定了年度光伏計劃的規(guī)模。其次，由于商業(yè)模式相對成熟、盈利空間可期，當(dāng)前各地光伏電站規(guī)模擴(kuò)張沖動強(qiáng)烈，但是分布式光伏的發(fā)展尚難如人意，因此國家補(bǔ)貼政策鼓勵的重點更傾向于分布式光伏的發(fā)展。

由于光伏發(fā)電補(bǔ)貼來自可再生能源發(fā)展基金，在目前基金用途緊張的情況下，光伏年度計劃的制定中適當(dāng)控制光伏發(fā)電補(bǔ)貼的規(guī)模、將之更多地投向目前發(fā)展相對困難的分布式光伏，這樣的政策意圖顯然是無可厚非的。

然而，目前對于光伏發(fā)電項目的審批權(quán)已經(jīng)下放至省級政府，各省對于如何發(fā)展光伏，也有自身的考慮。尤其是一些光伏資源良好的省份，將光伏發(fā)電尤其是光伏電站作為本地的重點產(chǎn)業(yè)之一，制定了宏偉的光伏發(fā)展計劃。

一面是中央政府的有限光伏補(bǔ)貼和傾向于分布式光伏的政策，一面是地方政府對光伏發(fā)電項目大干快上的積極扶持和光伏電站的迅猛發(fā)展，由此產(chǎn)生了難以協(xié)調(diào)的矛盾，也帶來了光伏年度計劃的政策意圖和實際執(zhí)行的明顯差異。

從表面上看，光伏年度計劃制定和實施中的嚴(yán)重脫節(jié)是因為計劃的結(jié)構(gòu)不合理；從根本上看，是源于中央和地方事權(quán)混淆。一方面，對于中央補(bǔ)貼范圍內(nèi)的年度光伏計劃規(guī)模和結(jié)構(gòu)怎樣確定、如何分配，理論上屬于中央的事權(quán)，應(yīng)由中央決策。另一方面，地方政府對于如何發(fā)展本地的光伏發(fā)電項目也有責(zé)任，事實上項目的具體審批也在地方進(jìn)行。由此可見，同一個光伏項目，中央和地方都有決策權(quán)限，雙方的事權(quán)交叉在一起難以合理進(jìn)行區(qū)分，導(dǎo)致的結(jié)果是中央的計劃和政策意圖難以落實，而地方的項目又無法及時得到相應(yīng)的補(bǔ)貼和支持。

　四、合理調(diào)整中央和地方事權(quán)，進(jìn)一步完善光伏年度計劃的管理，促進(jìn)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展

第一，根據(jù)影響力和重要程度，區(qū)分重要項目和一般項目。中央貫徹“管少管好”的調(diào)整原則，收縮管理范圍，只針對重要光伏發(fā)電項目（如大型電站基地），上收審批權(quán)并負(fù)責(zé)相應(yīng)的補(bǔ)貼發(fā)放。

第二，地方政府負(fù)責(zé)一般項目的管理和補(bǔ)貼發(fā)放。地方政府獲得一般性項目的全面管轄權(quán)，包括相關(guān)補(bǔ)貼的管理、增加。

第三，將光伏年度計劃的目標(biāo)區(qū)分為“涉及重點項目的指令性目標(biāo)”和“涉及一般項目的預(yù)期性目標(biāo)”。前者由中央決定，后者由地方?jīng)Q定并上報中央?yún)R總。

第四，重點光伏發(fā)電項目的配套電網(wǎng)建設(shè)由中央和電網(wǎng)公司保證，一般光伏發(fā)電項目的配套電網(wǎng)建設(shè)在中央支持下，由地方和電網(wǎng)共同協(xié)商解決。

第五，調(diào)整2014年光伏年度計劃結(jié)構(gòu)，上調(diào)光伏電站額度，將其分派到相應(yīng)省份。根據(jù)實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些省份光伏電站今年實際的建設(shè)規(guī)模大大高于原定年度計劃所分配到的額度。增加2014年計劃中的電站額度并分解到相應(yīng)省份，既有利于年度計劃的實現(xiàn)，也有助于地方光伏的發(fā)展。