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二、對光伏企業(yè)困惑問題的理解

(一)是否在城鎮(zhèn)工礦區(qū)規(guī)劃內(nèi)是判斷電站是否計征土地使用稅的標準

《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》(以下簡稱《條例》)規(guī)定，在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)使用土地的單位和個人，為土地使用稅的納稅人。土地使用稅征稅范圍是城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)。對此，《關于土地使用稅若干具體問題的解釋和暫行規(guī)定》(國稅地字[1988]第015號)，對征稅范圍進行了明確的解釋，即城市的征稅范圍為市區(qū)和郊區(qū);縣城的征稅范圍為縣人民政府所在的城鎮(zhèn);建制鎮(zhèn)的征稅范圍為鎮(zhèn)人民政府所在地;工礦區(qū)是指工商業(yè)比較發(fā)達，人口比較集中，符合國務院規(guī)定的建制鎮(zhèn)標準，但尚未設立鎮(zhèn)建制的大中型工礦企業(yè)所在地。城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)的具體征稅范圍，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定。

在被稅務機關要求繳納土地使用稅時，光伏發(fā)電企業(yè)應首先核實、確認發(fā)電場址是否落入城鎮(zhèn)工礦區(qū)的范圍;如未落入，發(fā)電企業(yè)應堅決拒絕稅收機關的征收行為。但是，如光伏電站確屬于城鎮(zhèn)工礦區(qū)的規(guī)劃范圍，按照現(xiàn)行規(guī)定應當繳納土地使用稅。

值得關注的是，由于城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)的具體征稅范圍是由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定的。因此，即使在項目立項或建設階段光伏電站未落入城鎮(zhèn)工礦區(qū)，不屬于土地使用稅的征收范圍，但省一級地方政府通過調(diào)整城鎮(zhèn)工礦區(qū)的所轄范圍，仍然可使其具備征稅條件。

(二)國家對如何確定光伏電站計稅面積的規(guī)定并不明確

《條例》規(guī)定，土地使用稅以納稅人實際占用的土地面積為計稅依據(jù)，土地占用面積的組織測量工作，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實際情況確定。但《條例》并未明確實際占用土地的性質(zhì)以及判斷標準。

此外，目前國家政策允許光伏企業(yè)就升壓站、變電站、太陽板支架用地采用“點征”方式辦理征地手續(xù)，太陽板覆蓋的部分可不辦理征地手續(xù)(實際也無法辦理，多采取租地方式)。但是是否按照征收土地的面積作為計稅面積，實踐中各地的稅務機關的計稅標準并不統(tǒng)一，其中一種觀點認為，光伏電站的太陽板遮蓋部分并未改變原有土地用途，“點征”面積為電站實際使用的土地，因此可以按照點征面積計稅;但也有觀點認為，土地使用稅以納稅人實際占用的土地面積為計稅依據(jù)，太陽板實際遮蓋部分也屬于電站占地，因此應按電站全部占地面積計稅。據(jù)筆者了解，目前光伏發(fā)電企業(yè)一般都能接受稅務機關按照征地面積計征土地使用稅，但是對于就太陽板實際覆蓋部分征稅往往都難以接受。

對此問題，南方周末記者曾在2012年進行了深入調(diào)研，并于當年8月發(fā)表的《電站戈壁淘金：餡餅，還是陷阱?》的報道中進行了披露，盡管國家積極鼓勵和發(fā)展太陽能發(fā)電產(chǎn)業(yè)，但是在實踐中已“變異”成為地方招商引資的籌碼。如果開征土地使用稅，據(jù)相關人士估計，其每年的納稅將是過去的5倍。國家發(fā)改委能源研究所的相關專家認為，電站占用的大都是戈壁、鹽堿地等不毛之地，如果開征土地使用稅后相關的土地費用比招標(征地)還要高，是不合理也是與國家政策相悖的。

筆者認為，開征土地使用稅的主要目的是為了合理利用城鎮(zhèn)土地，強化土地使用稅調(diào)節(jié)職能，引導納稅人珍惜土地資源，緩解土地供求矛盾。但是，大型地面光伏電站一般都是建在離城鎮(zhèn)較為偏遠的地域，其實際上是對荒地的有效利用，并不屬于土地使用稅本意所調(diào)整的范圍。因此，為更好的促進光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，國家有必要系統(tǒng)清理城鎮(zhèn)工礦區(qū)規(guī)劃劃分標準，對明顯不合理的應予糾正;在執(zhí)行層面，對于目前已落入城鎮(zhèn)工礦區(qū)的光伏電站，在國家對“土地使用稅的計稅面積”出臺解釋性文件前，稅務機關應作出對納稅人有利的理解，即對于光伏電站按照征地面積計征土地使用稅。