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一、我國(guó)電力行業(yè)發(fā)展概況

為保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，我國(guó)電力建設(shè)迅猛發(fā)展，2000年以來(lái)年均增速達(dá)到10.2%，2013年電力裝機(jī)容量為12.5億千瓦，已超越美國(guó)成為世界第一大發(fā)電裝機(jī)容量大國(guó)。在電力結(jié)構(gòu)中，火電雖占據(jù)主導(dǎo)地位，但電力清潔化趨勢(shì)明顯，非化石能源發(fā)電裝機(jī)比重穩(wěn)步提升至2013年的31.6%。得益于積極發(fā)展水電的政策導(dǎo)向，水電裝機(jī)容量提升較快，2006年以來(lái)年增速保持在10%以上，2013年達(dá)到2.8億千瓦。與此同時(shí)，近年來(lái)國(guó)務(wù)院及各部門(mén)出臺(tái)了一系列扶持太陽(yáng)能發(fā)電的政策，極大地促進(jìn)了太陽(yáng)能發(fā)電發(fā)展，2013年新增裝機(jī)1130萬(wàn)千瓦，同比增長(zhǎng)953.2%，總裝機(jī)規(guī)模較2011年增長(zhǎng)了近7倍；

風(fēng)電繼續(xù)保持高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，2013年全年并網(wǎng)風(fēng)電新增1406萬(wàn)千瓦，同比增長(zhǎng)24.5%。從發(fā)電情況來(lái)看，火力發(fā)電量雖仍占據(jù)主導(dǎo)地位，但同比出現(xiàn)了下降，非化石能源發(fā)電呈現(xiàn)同比增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，其中水電同比增長(zhǎng)4.7%，風(fēng)電同比增長(zhǎng)14.0%，太陽(yáng)能更是增長(zhǎng)143.0%。新能源、可再生能源裝機(jī)與發(fā)電的快速增長(zhǎng)是政策措施積極引導(dǎo)下的結(jié)果。

由于我國(guó)“富煤、貧油、少氣”資源稟賦狀況，使得在環(huán)境規(guī)制愈發(fā)嚴(yán)厲的情況下，我國(guó)以煤為主的電源結(jié)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型壓力。同時(shí)，在能源清潔化成為發(fā)展趨勢(shì)的影響下，電力產(chǎn)業(yè)清潔化發(fā)展亟需政策支持。“十二五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)指出，我國(guó)未來(lái)能源發(fā)展的目標(biāo)是要構(gòu)建“安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔”的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系。“十三五”能源規(guī)劃進(jìn)一步明確指出要堅(jiān)持“節(jié)約、清潔、安全”的發(fā)展方針，落實(shí)“節(jié)能優(yōu)先、立足國(guó)內(nèi)、綠色低碳、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”四大戰(zhàn)略，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“安全、清潔、高效、可持續(xù)”的現(xiàn)代能源體系的建立。財(cái)稅政策作為國(guó)家治理能力的重要體現(xiàn)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要調(diào)控手段，新能源和可再生電力能源(以下簡(jiǎn)稱“綠電”)工業(yè)的發(fā)展自然與其密不可分。

二、電力行業(yè)基本財(cái)稅體系的國(guó)際比較

發(fā)達(dá)國(guó)家的稅制結(jié)構(gòu)比較成熟，從OECD國(guó)家的情況來(lái)看，1965年以來(lái)，稅制結(jié)構(gòu)無(wú)明顯變化，以直接稅為主，其中所得稅和社會(huì)保障稅占據(jù)了近60%，而對(duì)貨物和勞務(wù)征收的間接稅(即一般消費(fèi)稅、特定消費(fèi)稅和其他稅)只有30%多(IEA，2014)。這一成熟的稅制結(jié)構(gòu)也較好地體現(xiàn)在微觀企業(yè)層面，以法國(guó)電力公司為例，從其繳納的主要稅種來(lái)看，主要為所得稅、工薪稅和能源稅，合計(jì)占營(yíng)業(yè)收入的4%-5%之間，基本體現(xiàn)了OECD國(guó)家的稅制結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，而能源行業(yè)的獨(dú)特性體現(xiàn)在能源稅的征收上。與此同時(shí)，企業(yè)整體稅負(fù)水平偏低，基本處于6%-7%之間，有利于經(jīng)濟(jì)效率。從各國(guó)繳納具體稅種的對(duì)象來(lái)看，其針對(duì)的行業(yè)或?qū)ο蟾鼮榫唧w，對(duì)應(yīng)的優(yōu)惠舉措也更為明確。電力商品需要繳納的稅種主要為消費(fèi)稅和增值稅，并根據(jù)工業(yè)和居民電價(jià)的屬性承擔(dān)不同的稅率，工業(yè)用戶承擔(dān)的稅費(fèi)明顯較低。為促進(jìn)節(jié)能低碳環(huán)保以及電力的清潔化，不同國(guó)家已經(jīng)征收了包括環(huán)境稅、硫稅、綠色電價(jià)稅、生態(tài)稅，以及針對(duì)高電耗行業(yè)的消費(fèi)稅等，形成了較為完整的財(cái)稅政策支持體系。

從我國(guó)情況來(lái)看，企業(yè)是主要的納稅主體，稅種結(jié)構(gòu)以流轉(zhuǎn)稅為主，應(yīng)征對(duì)象承擔(dān)的稅種結(jié)構(gòu)也是以流轉(zhuǎn)稅為主，具體而言，影響電力行業(yè)的主要稅種為增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、土地使用稅和房產(chǎn)稅，以及根據(jù)流轉(zhuǎn)稅(主要為增值稅)繳納的教育費(fèi)附加、城市維護(hù)建設(shè)稅、地方教育基金和其他地方征收的價(jià)格調(diào)節(jié)基金等費(fèi)用。由于電力行業(yè)不同電源結(jié)構(gòu)存在著生產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)和技術(shù)的差異性，其承擔(dān)的稅種雖有一致性，但包括稅負(fù)在內(nèi)的差異性也比較明顯。鑒于水電在我國(guó)可再生電力來(lái)源中的主要地位以及未來(lái)水電發(fā)展的趨勢(shì)，以下以火電和水電為例分類進(jìn)行對(duì)比分析。

水電建設(shè)周期長(zhǎng)、牽涉面廣、環(huán)節(jié)多，在建設(shè)及運(yùn)行過(guò)程各環(huán)節(jié)的許多項(xiàng)目都要繳納各種稅費(fèi)。從經(jīng)營(yíng)期的稅負(fù)情況來(lái)看，我國(guó)雖然對(duì)水電基于不同規(guī)模的分類，并依此來(lái)繳納增值稅，其中，小型水電為2014年統(tǒng)一為3%，大中型水電增值稅為17%，然而，相比于火電可以發(fā)生對(duì)進(jìn)項(xiàng)采購(gòu)的原料進(jìn)行抵扣，使其稅負(fù)大幅下降，水電則因無(wú)法抵扣或營(yíng)改增范圍并沒(méi)有涉及到水電消費(fèi)的上游服務(wù)環(huán)節(jié)，使得其稅負(fù)比例較高已是不爭(zhēng)事實(shí)。楊衛(wèi)和吳紅宇(2012)指出，實(shí)際水電增值稅稅負(fù)負(fù)擔(dān)率接近17%，比火電高7-11個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，水電項(xiàng)目由于無(wú)進(jìn)項(xiàng)稅額可供抵扣，將會(huì)帶動(dòng)寄生在增值稅上的地方教育附加、教育費(fèi)附加和城建稅的大幅增加，使其整體稅負(fù)水平提高。據(jù)上市公司年報(bào)數(shù)據(jù)，以三峽水電集團(tuán)為例，其2011年經(jīng)營(yíng)稅負(fù)為26.6%；2012年為27.6%，2013年為26.2%，年均近25%以上的稅負(fù)水平充分表明了當(dāng)前我國(guó)水電企業(yè)總體稅負(fù)較重的現(xiàn)實(shí)。

三、支持綠電稅收政策的國(guó)際比較

稅收政策激勵(lì)已經(jīng)成為世界各國(guó)發(fā)展非化石能源資源政策體系的重要組成部分。旨在促進(jìn)綠色電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策工具包括直接稅和間接稅兩類(如表1所示)。大部分國(guó)家采取了兩種以上的具體稅收激勵(lì)政策，我國(guó)亦實(shí)行了公司所得稅和增值稅兩種激勵(lì)政策。不同國(guó)家在稅收優(yōu)惠的類型和力度上相差較大。以歐盟國(guó)家為例，用以支持可再生能源發(fā)電的優(yōu)惠稅種多達(dá)7項(xiàng)之多，幾乎涵蓋了直接稅和間接稅的全部稅種，可見(jiàn)支持力度之大。同時(shí)，從稅收的調(diào)節(jié)功能來(lái)看，由于國(guó)外基本清理了收費(fèi)項(xiàng)目和相關(guān)的交叉補(bǔ)貼問(wèn)題，使得電力的商品屬性更為明顯，從需求側(cè)通過(guò)適當(dāng)?shù)亩愂照{(diào)節(jié)，如消費(fèi)稅減免，間接推動(dòng)電力的清潔化發(fā)展更為凸顯。

從直接稅優(yōu)惠政策來(lái)看，公司所得稅為使用最為廣泛的優(yōu)惠形式。公司所得稅的優(yōu)惠主要表現(xiàn)在為發(fā)電廠的投資建設(shè)成本提供所得稅形式的稅收抵扣或減免政策，如在比利時(shí)和希臘，對(duì)企業(yè)投資“綠電”生產(chǎn)而發(fā)生的費(fèi)用進(jìn)行(所得稅)免稅。美國(guó)《國(guó)家能源政策法》規(guī)定從2005年開(kāi)始，居民個(gè)人和企業(yè)法人在住宅或商用建筑屋頂安裝光伏發(fā)電裝置所取得的收益享受投資稅減免政策，減免額度等于設(shè)備安裝成本的30%。我國(guó)的直接稅優(yōu)惠的相關(guān)規(guī)定新能源發(fā)電項(xiàng)目按25%的統(tǒng)一所得稅稅率，并從取得收入年份起，享受“三免三減半”的優(yōu)惠，即第一年至第三年免征，第四年至第六年按12.5%的所得稅率征收，第六年以后按25%(2008年新的《所得稅法》)。然而，根據(jù)新能源企業(yè)自身的贏利發(fā)展特點(diǎn)，經(jīng)營(yíng)初期難有盈利，我國(guó)企業(yè)實(shí)際上享受不到3年所得稅免稅期的優(yōu)惠待遇(潘文軒和吳佳強(qiáng)，2012)。此外，不少國(guó)家還實(shí)行了個(gè)人所得稅和財(cái)產(chǎn)稅優(yōu)惠，例如法國(guó)允許可再生能源發(fā)電裝置投資成本的50%從個(gè)人所得稅中抵扣，意大利規(guī)定對(duì)于安裝家用可再生能源發(fā)電或供暖系統(tǒng)的納稅者以低于0.4%的稅率征收財(cái)產(chǎn)稅。

從間接稅優(yōu)惠政策來(lái)看，消費(fèi)稅實(shí)施的力度比較大，歐盟中有6個(gè)國(guó)家把免征消費(fèi)稅作為鼓勵(lì)綠色電力能源使用的激勵(lì)政策，美國(guó)和日本亦實(shí)行了消費(fèi)稅優(yōu)惠。美國(guó)早在1978年的《能源稅收法》中就對(duì)燃料乙醇的消費(fèi)稅實(shí)施減免，《2009年美國(guó)復(fù)蘇和再投資法案》中提高了生物能源的消費(fèi)稅減免標(biāo)準(zhǔn)(每加侖0.5美元到1美元)，并將消費(fèi)稅減免的范圍擴(kuò)大到生物柴油領(lǐng)域。實(shí)行增值稅優(yōu)惠的國(guó)家并不多，歐盟規(guī)定增值稅的抵扣不得扭曲市場(chǎng)，目前意大利的抵扣稅率為10%，是對(duì)風(fēng)能和太陽(yáng)能發(fā)電以及“綠電”配電網(wǎng)投資相關(guān)的服務(wù)和銷售進(jìn)行抵扣。在我國(guó)，增值稅優(yōu)惠是一種主要激勵(lì)政策，相關(guān)規(guī)定較為具體，不同來(lái)源的可再生能源電力增值稅優(yōu)惠有對(duì)應(yīng)的法規(guī)可依(財(cái)稅[2008]38號(hào)，財(cái)稅[2008]156號(hào)，財(cái)稅[2013]66號(hào)等)，對(duì)銷售利用風(fēng)力、太陽(yáng)能、生物質(zhì)生產(chǎn)的電力實(shí)現(xiàn)的增值稅，實(shí)行即征即退50%的政策；水電生產(chǎn)按照企業(yè)規(guī)模大小享受增值稅優(yōu)惠，對(duì)縣級(jí)及縣級(jí)以下小型水電企業(yè)實(shí)行3%的稅率，對(duì)裝機(jī)容量超過(guò)100萬(wàn)千瓦的大型水力發(fā)電站分時(shí)期對(duì)增值稅實(shí)際稅負(fù)超過(guò)8%和12%的即征即退政策；核電以15年為限實(shí)行增值稅先征后退政策，返還比例從75%的比例分三個(gè)5年逐級(jí)遞減，15年后不再執(zhí)行。還有一些國(guó)家通過(guò)氣候變化稅、生態(tài)稅、能源稅抵免等方式鼓勵(lì)綠色電力的發(fā)展，例如英國(guó)和荷蘭。英國(guó)稅法規(guī)定使用新能源和可再生能源發(fā)電免征氣候變化稅，而常規(guī)能源電廠的稅率為5.04歐元/兆瓦時(shí)。2003年以前，荷蘭對(duì)可再生電力能源免征能源稅，之后改成了實(shí)行稅收抵扣。