編者按：3月19日，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司就2019年光伏電價(jià)政策征求意見當(dāng)天，國(guó)家發(fā)改委能源研究所研究員、國(guó)家可再生能源中心政策研究部主任時(shí)璟麗帶來(lái)了《新能源電價(jià)補(bǔ)貼政策方向》的主題分享，系統(tǒng)闡述了我國(guó)電力體制改革、電價(jià)機(jī)制變革的歷程和方向。
會(huì)上，時(shí)璟麗研究員從我國(guó)電力定價(jià)機(jī)制演變、可再生能源電價(jià)機(jī)制和政策、陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)補(bǔ)貼退坡機(jī)制、可再生能源發(fā)電費(fèi)用補(bǔ)償機(jī)制、機(jī)制變革驅(qū)動(dòng)力及其方向等六個(gè)方面作了深入淺出的介紹和分析。
一、我國(guó)電力定價(jià)機(jī)制演變
時(shí)璟麗研究員介紹說(shuō)，2015年，我國(guó)啟動(dòng)了新一輪電力體制改革，核心內(nèi)容有六個(gè)方面：一、電價(jià)改革：?jiǎn)为?dú)核定輸配電價(jià)，分步實(shí)現(xiàn)公益性外的發(fā)售價(jià)格由市場(chǎng)形成;二、電力交易機(jī)制改革：完善電力市場(chǎng)化交易機(jī)制;三、發(fā)用電計(jì)劃改革：建立相對(duì)獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)，形成公平規(guī)范的市場(chǎng)交易平臺(tái);四、售電側(cè)改革，有序向社會(huì)資本放開配售電業(yè)務(wù);五、確?？稍偕茉窗l(fā)電依照規(guī)劃保障性收購(gòu);六、開放電網(wǎng)公平接入，建立分布式電源發(fā)展新機(jī)制。
從電力體制改革的歷程來(lái)看，我國(guó)電力定價(jià)機(jī)制演變主要分為四個(gè)階段。第一階段(1986-1995)：依項(xiàng)目按照還本付息定價(jià)—還本付 息成本+合理利潤(rùn);第二階段(1996-2004)：依項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)營(yíng)期定價(jià)——經(jīng)營(yíng)期成本+合理利潤(rùn);第三階段(2004年后)：標(biāo)桿電價(jià)— —經(jīng)營(yíng)期成本+合理利潤(rùn)，煤電實(shí)施煤電聯(lián)動(dòng);第四階段(2015年后)：標(biāo)桿電價(jià)+ 新電改下的市場(chǎng)競(jìng)價(jià)、直接交易電價(jià)、啟動(dòng)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)。
二、可再生能源電價(jià)機(jī)制和政策
時(shí)璟麗研究員指出，在電價(jià)定價(jià)機(jī)制演變過程中，與新能源、可再生能源相關(guān)的是在第三、四階段。第三階段始于2004年國(guó)家開始實(shí)施發(fā)電側(cè)標(biāo)桿定價(jià)機(jī)制。2015年后的第四階段屬于多元化標(biāo)桿定價(jià)階段，涉及新電改下的市場(chǎng)競(jìng)價(jià)，直接交易的電價(jià)，以及即將啟動(dòng)的電力市場(chǎng)，多種模式組成了發(fā)電側(cè)電價(jià)體系。
“我國(guó)可再生能源發(fā)電的定價(jià)機(jī)制，是在兩個(gè)框架之下來(lái)確定的，一個(gè)就是發(fā)電側(cè)總的電力定價(jià)原則，另外一個(gè)是從2006年實(shí)施的《可再生能源法》。為了支持可再生能源電力發(fā)展，法律規(guī)定了對(duì)可再生能源按照成本加成確定固定電價(jià)。具體來(lái)說(shuō)，光伏發(fā)電采取的是標(biāo)桿電價(jià)+定額補(bǔ)貼+招標(biāo)電價(jià)的定價(jià)模式，風(fēng)電主要是標(biāo)桿電價(jià)+競(jìng)爭(zhēng)配置電價(jià)模式。進(jìn)入‘十三五’以來(lái)，一些相對(duì)成熟的風(fēng)電和光伏發(fā)電成本下降比較迅速，最近幾年以來(lái)對(duì)于風(fēng)電和光伏發(fā)電實(shí)施了電價(jià)補(bǔ)貼水平退坡機(jī)制。”時(shí)璟麗說(shuō)。
三、陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)補(bǔ)貼退坡機(jī)制
時(shí)璟麗研究員指出，我國(guó)陸上風(fēng)電和光伏發(fā)電標(biāo)桿定價(jià)采取的分區(qū)定價(jià)機(jī)制，視各地區(qū)風(fēng)、光資源分布情況并考慮工程建設(shè)費(fèi)用而定。風(fēng)電資源區(qū)分為四類，光伏資源區(qū)分為三類，標(biāo)桿定價(jià)基準(zhǔn)也因地而異。
電價(jià)水平確定依據(jù)成本加成確定。隨著可再生能源的發(fā)展，標(biāo)桿定價(jià)采取退坡機(jī)制，尤其是光伏發(fā)電電價(jià)退坡明顯。
四、可再生能源發(fā)電費(fèi)用補(bǔ)償機(jī)制
對(duì)于可再生能源上網(wǎng)電價(jià)，目前政策執(zhí)行是電網(wǎng)按照燃煤標(biāo)桿定價(jià)，向可再生能源發(fā)電企業(yè)支付相應(yīng)的購(gòu)電費(fèi)用，同時(shí)可再生能源電價(jià)和燃煤標(biāo)桿電價(jià)之差由國(guó)家可再生能源發(fā)展基金提供補(bǔ)貼，基金資金來(lái)源為可再生能源電價(jià)附加。2006年最開始是1厘/千瓦時(shí)，經(jīng)過5次調(diào)整之后，2016年電價(jià)附加的標(biāo)準(zhǔn)是0.019元/千瓦時(shí)。
從政策執(zhí)行即2006年到2018年的13年情況來(lái)看，通過增收電價(jià)附加的模式，全國(guó)對(duì)可再生能源提供的電價(jià)補(bǔ)貼資金已超過了4000億元。當(dāng)然，可再生能源發(fā)電在過去的十幾年實(shí)現(xiàn)飛速發(fā)展，所以補(bǔ)貼資金需求目前超過預(yù)期，到現(xiàn)在存在累計(jì)超過1000億元的補(bǔ)貼資金缺口。
五、可再生能源電價(jià)定價(jià)機(jī)制變革驅(qū)動(dòng)力
時(shí)璟麗認(rèn)為，驅(qū)動(dòng)我國(guó)可再生能源電價(jià)定價(jià)機(jī)制不斷變革的驅(qū)動(dòng)力，外因和內(nèi)因都是多方面的，主要的外因在于發(fā)展環(huán)境變化和影響，主要的內(nèi)因一是可再生能源的規(guī)?；l(fā)展，二是可再生能源技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)加快，帶來(lái)效率提升和成本快速下降。
時(shí)璟麗展開道，從近期情況來(lái)看，尤其是在“十三五”期間，可再生能源定價(jià)機(jī)制和價(jià)格水平處于不斷調(diào)整之中。“十三五”中期，即從2018年開始有很多新的機(jī)制出臺(tái)實(shí)施，有一些新的機(jī)制在不斷推進(jìn)中， 目前可能處于電價(jià)補(bǔ)貼政策變化劇烈階段。變化有很多驅(qū)動(dòng)因素，既有內(nèi)因也有外因，內(nèi)外因也是多重因素驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。比如外因主要是發(fā)展環(huán)境變化的影響，雖然可再生能源價(jià)格政策近期調(diào)整較大，但我國(guó)能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，尤其是可再生能源作為實(shí)現(xiàn)能源供應(yīng)側(cè)清潔轉(zhuǎn)型的重要手段的宏觀政策導(dǎo)向沒有變，支持力度更大。
時(shí)璟麗認(rèn)為，宏觀政策支持力度不減，發(fā)展方式卻迥然不同。能源領(lǐng)域，國(guó)家強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)于可再生能源領(lǐng)域也是強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展，提出實(shí)現(xiàn)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，特別是效率變革體現(xiàn)在多個(gè)方面。首先，可再生能源技術(shù)、設(shè)備和運(yùn)營(yíng)效率需要得到一個(gè)持續(xù)顯著提升;其次，政策管理方面，包括電價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制調(diào)整在內(nèi)，政策和管理效率需要提升;第三，電價(jià)補(bǔ)貼資金利用效率需要提升，最好用盡可能少的資金支持更大規(guī)模的可再生能源發(fā)展。
時(shí)璟麗補(bǔ)充說(shuō)，還有一個(gè)重要外因是我國(guó)電力體制改革在持續(xù)推進(jìn)，為可再生能源電價(jià)機(jī)制調(diào)整提供了重要的平臺(tái)。2015-2018年是電改新一輪監(jiān)管周期，各方面都取得了進(jìn)展，跟可再生能源直接相關(guān)的內(nèi)容主要在以下幾個(gè)方面：輸配電改革實(shí)現(xiàn)了32個(gè)省級(jí)電網(wǎng)，以及深圳市的電網(wǎng)輸配電價(jià)核準(zhǔn)全覆蓋。電力市場(chǎng)交易方面，2018年市場(chǎng)化交易電量占全社會(huì)電量比例超過了30%，并且建立了8個(gè)電力現(xiàn)貨交易市場(chǎng)，2019年上半年8個(gè)現(xiàn)貨市場(chǎng)都將啟動(dòng)試運(yùn)行。同時(shí)，售電側(cè)市場(chǎng)建設(shè)取得初步成效，注冊(cè)公司超過了3600家。輸配電價(jià)改革、電力交易以及輸配側(cè)的改革，均對(duì)電價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制的變化產(chǎn)生重要影響。
驅(qū)動(dòng)因素的內(nèi)因方面，最主要是以風(fēng)電和光伏為代表可再生能源產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)發(fā)展猛。風(fēng)電已發(fā)展近20年，光伏商業(yè)化市場(chǎng)啟動(dòng)已有10年，基本上從10年、20年前的“嬰兒期”過渡到了“成人”階段。這種背景之下，原來(lái)單純的一味扶植的政策要做相應(yīng)的調(diào)整。
時(shí)璟麗接著說(shuō)到，以風(fēng)光為代表的可再生能源技術(shù)進(jìn)步升級(jí)非?？欤矌?lái)了效率的提升和成本迅速下降。比如近10年陸上風(fēng)電投資水平下降15%-20%，再考慮風(fēng)機(jī)單機(jī)增加，智能風(fēng)電場(chǎng)的采用等利用效率提升因素的話，實(shí)際上的成本降幅可以達(dá)到25%左右。如果看“十三五”以來(lái)近三年的數(shù)據(jù)，典型的2兆瓦風(fēng)電機(jī)組最近三年風(fēng)電機(jī)組價(jià)格也是下降了20%，最近三年整個(gè)風(fēng)電場(chǎng)效率提升5%以上。按照現(xiàn)在的水平，風(fēng)電在風(fēng)資源好的地區(qū)成本加成水平可以達(dá)到0.35元/千瓦時(shí)，資源一般的地區(qū)為0.50元/千瓦時(shí)，這個(gè)水平意味著陸上風(fēng)電目前的度電補(bǔ)貼需求可以在0.1元/千瓦時(shí)以內(nèi)，0.07-0.08元/千瓦時(shí)這樣的水平。根據(jù)《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出的目標(biāo)，2020年陸上風(fēng)電要實(shí)現(xiàn)與燃煤發(fā)電同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)合目前產(chǎn)業(yè)升級(jí)，要想實(shí)現(xiàn)全面平價(jià)，對(duì)于風(fēng)電行業(yè)仍具有一定挑戰(zhàn)性。
時(shí)璟麗說(shuō)，光伏發(fā)電自2008年并網(wǎng)商業(yè)化市場(chǎng)啟動(dòng)以來(lái)，一直持續(xù)在成本快速下降的軌道上，2008年初始投資約50元/瓦，現(xiàn)在低于5元/瓦，降幅超過了90%。電價(jià)也從2008年的4.0元/千瓦時(shí)降到了2018年下半年的0.5-0.7元/千瓦時(shí)，并且進(jìn)一步降低電價(jià)還在討論中，降幅超過85%。其中，2018年初到年末晶硅組件價(jià)格降幅就達(dá)到了25%，從2019年上半年光伏電站的電價(jià)需求來(lái)看，成本加成水平是0.37-0.51元/千瓦時(shí)，略高于風(fēng)電一點(diǎn)點(diǎn)，再過一到兩年，光伏發(fā)電度電成本可能會(huì)低于風(fēng)電。
六、機(jī)制變革方向
時(shí)璟麗表示，可再生能源發(fā)電定價(jià)機(jī)制變革的大方向是全面實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)配置方式來(lái)確定項(xiàng)目和電價(jià)，規(guī)模化推進(jìn)風(fēng)光無(wú)補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目，可再生能源參與市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，逐步融入電力市場(chǎng)。
1、全面實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)配置方式確定項(xiàng)目和電價(jià)
“十三五”規(guī)劃中提出來(lái)的光伏發(fā)電經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)是2020年實(shí)現(xiàn)銷售側(cè)平價(jià)，這一目標(biāo)在2018年已經(jīng)提前兩年實(shí)現(xiàn)，并且光伏發(fā)電近期仍有較大的成本下降潛力，預(yù)計(jì)2-4年內(nèi)即可以實(shí)現(xiàn)上網(wǎng)側(cè)平價(jià)。主要驅(qū)動(dòng)因素是光伏發(fā)電技術(shù)更新快，遠(yuǎn)超預(yù)期，基本3-5年為一個(gè)技術(shù)迭代周期。根據(jù)光伏行業(yè)協(xié)會(huì)所做的光伏發(fā)電技術(shù)路線圖，預(yù)計(jì)主要類型的電池效率近期仍可以每年增加0.2-0.5個(gè)百分點(diǎn)，光伏發(fā)電的成本下降潛力和應(yīng)用潛力都是巨大的。
時(shí)璟麗指出，從“十三五”后半段開始，成熟的可再生能源技術(shù)的電價(jià)機(jī)制要有大的調(diào)整，主要是通過市場(chǎng)化機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)配置，如風(fēng)電領(lǐng)域，2018年5月國(guó)家能源局頒布了政策文件，2019年起全國(guó)全部新核準(zhǔn)的陸上風(fēng)電和海上風(fēng)電都要通過競(jìng)爭(zhēng)方式確定項(xiàng)目和上網(wǎng)電價(jià)(分散式風(fēng)電除外)，競(jìng)爭(zhēng)配置辦法的制定和實(shí)施都是在地方層面進(jìn)行。
時(shí)璟麗稱，光伏發(fā)電領(lǐng)域，自2016年以來(lái)實(shí)施了地方競(jìng)爭(zhēng)配置政策，但是降低電價(jià)和補(bǔ)貼的效果有限。2016年后國(guó)家實(shí)施了第二批和第三批光伏領(lǐng)跑者計(jì)劃，2018年第三批光伏領(lǐng)跑應(yīng)用基地進(jìn)行了招標(biāo)。光伏領(lǐng)跑者計(jì)劃最主要的目標(biāo)是為了前沿的、先進(jìn)的光伏發(fā)電產(chǎn)品營(yíng)造市場(chǎng)，但實(shí)際上通過兩次國(guó)家層面的招標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)了成本導(dǎo)向的競(jìng)爭(zhēng)配置。2018年上半年，國(guó)內(nèi)組件價(jià)格尚處于高位階段，比現(xiàn)在高0.7元/瓦左右，當(dāng)時(shí)第三批應(yīng)用領(lǐng)跑基地招標(biāo)平均的度電補(bǔ)貼低于0.1元/千瓦時(shí)，最低的一個(gè)項(xiàng)目的度電補(bǔ)貼低于0.02元/千瓦時(shí)。
時(shí)璟麗說(shuō)，目前2019年光伏發(fā)電政策方案正在討論中，其核心思想也是希望通過改變過去分規(guī)模、分項(xiàng)目的管理模式，實(shí)現(xiàn)真正的國(guó)家層面的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)配置。目前的方案是競(jìng)爭(zhēng)配置由地方來(lái)組織，但是最后是否能夠獲得電價(jià)補(bǔ)貼資格，要依據(jù)電價(jià)水平來(lái)進(jìn)行全國(guó)性排序，因此是市場(chǎng)化導(dǎo)向的新機(jī)制，這一政策正在努力推進(jìn)過程中。
2、規(guī)模化推進(jìn)風(fēng)光無(wú)補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目
2019年1月國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家能源局開始規(guī)模推進(jìn)風(fēng)光無(wú)補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)工作。其主要目的是雖然國(guó)家制定了2020年的風(fēng)光經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)，但是實(shí)現(xiàn)平價(jià)不應(yīng)該是斷崖式，應(yīng)該是“十三五”的后半段到“十四五”初期或最晚中期的漸進(jìn)式過程。政策希望在2019年和2020年經(jīng)濟(jì)性上具備平價(jià)條件的項(xiàng)目，國(guó)家不再提供電價(jià)補(bǔ)貼。
為了推進(jìn)平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目如期建設(shè)，文件中配套了八項(xiàng)重要支持政策。一是避免不合理的收費(fèi);二是鼓勵(lì)通過綠證交易獲得收益;三是明確電網(wǎng)企業(yè)建設(shè)接網(wǎng)工程;四是鼓勵(lì)就近直接交易，完善支持新能源就近直接交易的輸配電價(jià)政策，分布式核減未利用高電價(jià)等級(jí)輸配電價(jià)，減免交叉補(bǔ)貼;五是執(zhí)行不少于20年固定電價(jià)收購(gòu)政策，對(duì)于平價(jià)上網(wǎng)和低價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目，按當(dāng)時(shí)煤電電價(jià)或招標(biāo)電價(jià)簽訂購(gòu)電合同;六是強(qiáng)化全額保障性收購(gòu)政策，限發(fā)電量核定為可轉(zhuǎn)讓的優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃并通過發(fā)電權(quán)交易等獲得補(bǔ)償;七是創(chuàng)新金融支持方式;八是在“雙控”考核方面調(diào)動(dòng)地方政府積極性，超過的可再生能源消費(fèi)量不納入雙控考核。
3、可再生能源參與市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，逐步融入電力市場(chǎng)
今年3月份國(guó)家發(fā)展改革委剛剛發(fā)布了一個(gè)文件的征求意見稿，即進(jìn)一步推進(jìn)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)工作。征求意見文件提出要建立促進(jìn)清潔能源消納的現(xiàn)貨交易機(jī)制，市場(chǎng)的初期，清潔能源可以報(bào)量不報(bào)價(jià)方式來(lái)參與現(xiàn)貨市場(chǎng)交易，作為價(jià)格接受者優(yōu)先出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)先消納。初期階段之后，對(duì)于清潔能源參與現(xiàn)貨市場(chǎng)也提出明確要求，明確提出要有時(shí)間表，有序安排清潔能源報(bào)量報(bào)價(jià)的方式來(lái)參與電力現(xiàn)貨市場(chǎng)交易。
“十四五”：風(fēng)光等可再生能源進(jìn)入“后補(bǔ)貼”
時(shí)代時(shí)璟麗總結(jié)，從目前趨勢(shì)上來(lái)看，預(yù)期風(fēng)電在“十四五”初期，光伏發(fā)電最早在“十四五”初期最晚在“十四五”中期，可以進(jìn)入到全面去補(bǔ)貼階段。且可能同期進(jìn)入到電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)階段，屆時(shí)補(bǔ)貼去除，但價(jià)格機(jī)制會(huì)有很多變化，風(fēng)光等可再生能源可以多種方式參與市場(chǎng)。
舉例來(lái)說(shuō)，目前正在實(shí)施的競(jìng)爭(zhēng)配置方式可以作為一種長(zhǎng)期的選擇。價(jià)格機(jī)制可能是多種方式并存的，包括直接參與現(xiàn)貨市場(chǎng)，或者類似于美國(guó)的中長(zhǎng)期協(xié)議，或者是目前正在實(shí)施的類似于歐洲廣泛采用的招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)配置機(jī)制?？傮w的目標(biāo)是要促進(jìn)可再生能源持續(xù)健康發(fā)展。
注：本文系能源新聞網(wǎng)整理自時(shí)璟麗研究員在“CEW中國(guó)能源周——2019行業(yè)影響力年會(huì)”發(fā)言，文中內(nèi)容略有微調(diào)、刪節(jié)，未經(jīng)其本人審閱。
原標(biāo)題：發(fā)改委時(shí)璟麗談2019新能源電價(jià)補(bǔ)貼政策方向
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